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• 질의요지

  
  「토지이용규제 기본법」 제5조에 따른 지역ㆍ지구등에 저수지 상류지역에서의 공장 설립 제한이 따로 규정되지 아니한 경우 「농어촌정비법」 제22조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1호의 규정만으로 공장 설립을 제한할 수 있는지?
  
  

• 회답

  
  「토지이용규제 기본법」 제5조에 따른 지역ㆍ지구등에 저수지 상류지역에서의 공장 설립 제한이 따로 규정되지 아니한 경우에도 「농어촌정비법」 제22조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1호의 규정만으로 공장 설립을 제한할 수 있다고 할 것입니다.
  
  

• 이유

  
  「농어촌정비법」 제22조제1항에서는 농어촌용수의 수질보전을 위하여 저수지 상류지역 중 대통령령으로 정하는 지역에서 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장(이하 “공장”이라고 함) 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 산업단지(이하 “산업단지”라고 함)를 설립할 수 없도록 제한하고 있고, 이에 따라 「농어촌정비법 시행령」 제29조제1호에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 용도지역이 도시지역ㆍ계획관리지역인 경우로서 저수지 만수위(滿水位)로부터 수계상 상류 방향으로 유하거리(流下距離) 2킬로미터 이내인 지역은 공장 및 산업단지를 설립할 수 없도록 규정하고 있습니다.
  
  한편, 「토지이용규제 기본법」 제2조제1호에서는 “지역ㆍ지구등”이란 지역ㆍ지구ㆍ구역ㆍ권역ㆍ단지ㆍ도시ㆍ군계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가ㆍ허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단(一團)의 토지(토지와 연접한 해수면으로서 토지와 같이 제한되는 경우에는 그 해수면을 포함함. 이하 같음)로서 같은 법 제5조 각 호에 규정된 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조에서는 지역ㆍ지구등의 지정(따로 지정 절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라
  지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우를 포함함. 이하 같음)과 운영 등에 관하여 다른 법률에 제8조와 다른 규정이 있는 경우에는 이 법에 따른다고 규정하고 있으며, 같은 법 제5조에서는 지역ㆍ지구등은 별표에 규정된 지역ㆍ지구등(제1호), 다른 법률의 위임에 따라 대통령령에 규정된 지역ㆍ지구등으로서 이 법의 대통령령에 규정된 지역ㆍ지구등(제2호), 다른 법령의 위임에 따라 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역ㆍ지구등으로서 국토교통부장관이 관보에 고시하는 지역ㆍ지구등(제3호) 외에는 신설(지역ㆍ지구등을 세분하거나 변경하는 것을 포함함. 이하 같음)할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조제2항에서는 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정하는 경우에는 지적이 표시된 지형도에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면(이하 “지형도면”이라 함)을 작성하여 각각 관보와 해당 지방자치단체의 공보에 고시하도록 규정하고 있는바,
  이 사안에서는 「토지이용규제 기본법」 제5조에 따른 지역ㆍ지구 등에 저수지 상류지역에서의 공장 설립 제한이 따로 규정되지 아니한 경우 「농어촌정비법」 제22조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1호의 규정만으로 공장 설립을 제한할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
  
  먼저
  , 「토지이용규제 기본법」과 「농어촌정비법」간의 관계를 살피건대 「토지이용규제 기본법」 제2조제1호에 따르면 지역ㆍ지구등이란 명칭에 관계 없이 개발행위를 제한하거나 토지 이용 등에 관한 제한을 하는 일단의 토지로서 같은 법 제5조 각 호에 규정된 것만 해당하는 것으로 규정되어 있고, 같은 법 제5조에 따르면 이 법의 규율을 받는 지역ㆍ지구등은 「토지이용규제 기본법」 별표, 같은 법 시행령 별표 및 국토교통부 고시(이하 “별표등”이라 함)에 규정이 되어야 하는데, 「농어촌정비법」 제22조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1호에 따른 공장 설립 제한 지역(이하 “공장설립제한지역”이라 함)은 토지의 이용과 관련된 것이기는 하나, 저수지 만수위를 기준으로 지역을 설정하도록 되어 있어 그 경계가 명확하게 확정되기 어렵기 때문에 「토지이용규제 기본법」에 따른 지역ㆍ지구등으로 관리하기 곤란하다는 점이 반영되어 별표등에 포함되지 아니하게 된 것으로 보이고, 이에 따라 현재에는 별표등에 규정되어 있지 않아 「토지이용규제 기본법」은 적용되지 아니한다고 할 것입니다(향후 법령개정으로 공장설립제한지역도 「토지이용규제 기본법」에 따른 지역ㆍ지구등에 추가하여 이 법에 따라 통합하여 관리하는 것은 별론이라고 할 것입니다).
  
  한편, 「토지이용규제 기본법」 제5조는
  별표등에 규정된 것 외에는 지역ㆍ지구등을 신설할 수 없도록 하고 있으므로, 별표등에 규정이 되어 있지 않은 경우 개별 법령에서 행위제한을 할 수 없는 것은 아닌지에 대한 의문이 있을 수 있으나, 「토지이용규제 기본법」은 개별법에 산발적으로 규정된 토지이용과 관련된 규제를 체계적이고 효율적으로 관리하기 위하여 지역ㆍ지구등의 신설을 원칙적으로 제한하되, 같은 법 제2조제1호에서 별표등에 규정된 것만 지역ㆍ지구등에 해당한다고 규정함으로써 지역ㆍ지구등에 포섭된 토지 등에 대해서만 같은 법 제3조에 따라 같은 법 제8조에 따른 의견청취나 지형도면 작성ㆍ고시 등 절차적인 의무가 부과되고, 그에 따라 지역ㆍ지구등의 지정 효과와 연계되는 것일 뿐이고, 다른 법령상의 모든 행위제한 규정이 제5조의 규정으로 무효화되는 등 그 효과가 제한되는 것은 아니라고 할 것입니다.
  
  따라서, 「토지이용규제 기본법」 제5조에 따른 지역ㆍ지구 등에 저수지 상류지역에서의 공장 설립 제한이 따로 규정되지 아니한 경우에도 「농어촌정비법」 제22조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1호의 규정만으로 공장 설립을 제한할 수 있다고 할 것입니다.
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.