법령입안 심사기준 상세

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*법령 입안·심사 기준 책자(2017.12.발간)의 내용을 2020.12. 일부 수정·추가하여 제공하고 있습니다.

9. 공표

가. 의의 및 필요성

‘행정상 공표’란 국민에게 일정한 사항을 알리는 것을 말한다. 공표 외에 공개 등의 용어를 사용하기도 한다. 공표는 정보를 제공하는 기능을 수행하는 공표(정보제공적 성격의 공표)와 행정의 실효성 확보를 위한 수단으로서의 공표(제재적 성격의 공표)로 크게 구분되는데, 그 성질에 따라 법적 규율이 다르기 때문에 공표의 성질을 먼저 확인할 필요가 있다. 공표는 공권력 행사에 해당하지 않아 절차적 제약 없이 신속하게 발동할 수 있다는 점, 물리력을 행사하지 않고 행정 목적을 달성할 수 있다는 점에서 효용성을 갖는다고 할 것이나, 권리보호를 위한 사전 절차가 마련되어 있지 않아 공표가 남용될 경우 구제가 어렵고, 사생활의 비밀과 자유 보장과의 조화 등이 문제가 될 수 있으므로, 비례원칙, 부당결부 금지 원칙 등에 대한 신중한 검토를 통해 그 도입 여부가 결정되어야 할 것이다.

나. 성질

공표는 그 자체로서 어떤 법적 효과가 발생하지 않는 사실행위로서의 통지이고, 사실행위 중 비권력적 사실행위로 보는 것이 일반적인 견해이지만, 행정기관에 의해 일방적으로 행해지고 그로 인하여 국민의 명예, 신용 또는 사생활의 비밀과 자유가 훼손될 우려가 있으므로 권력적 사실행위로 볼 여지도 있다고 할 것이다.
정보제공적 성격의 공표는 행정기관 사무처리의 객관성과 공정성을 확보하기 위해 일반에게 공개하는 규정으로, 현행 법령상 「행정절차법」 제19조 및 제20조, 「행정규제기본법」 제3조제3항, 제6조제2항 및 제35조 등을 예로 들 수 있다.

[입법례] 정보제공적 성격의 공표 사례

행정절차법

제19조(처리기간의 설정·공표) ① 행정청은 신청인의 편의를 위하여 처분의 처리기간을 종류별로 미리 정하여 공표하여야 한다. ② ∼ ⑤ (생 략) 제20조(처분기준의 설정·공표) ① 행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다. 처분기준을 변경하는 경우에도 또한 같다. ②·③ (생 략)

한편 제재적 성격의 공표는 의무위반이나 의무불이행의 내용을 일반에게 공개하는 규정으로, 현행 법령상 「공직자윤리법」 제8조의2제1항제3호(공직자가 허위재산을 등록한 경우 일간신문 광고란을 통한 허위등록사실 공표), 「국세기본법」 제85조의5(고액·상습체납자 명단 공개), 「식품위생법」 제84조(법 위반 영업자의 영업정보 공표) 등을 예로 들 수 있다.

[입법례] 제재적 성격의 공표 사례

공직자윤리법

제8조의2(심사결과의 처리) ① 공직자윤리위원회는 제8조에 따른 등록사항의 심사(제9조의2에 따른 재심사를 포함한다) 결과 등록대상재산을 거짓으로 기재하거나 중대한 과실로 빠트리거나 잘못 기재하거나 직무상 알게 된 비밀을 이용하여 재물 또는 재산상 이익을 취득한 사실이 인정되면 다음 각 호의 어느 하나의 조치를 하여야 한다. 1. 경고 및 시정조치 2. 제30조에 따른 과태료 부과 3. 일간신문 광고란을 통한 허위등록사실의 공표 4. 해임 또는 징계(파면을 포함한다) 의결요청 ② ∼ ⑤ (생 략)

국세기본법

제85조의5(고액·상습체납자 등의 명단 공개) ① 국세청장은 제81조의13과 「국제조세조정에 관한 법률」 제36조에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 인적사항 등을 공개할 수 있다. 다만, 체납된 국세가 이의신청·심사청구 등 불복청구 중에 있거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 체납발생일부터 1년이 지난 국세가 2억원 이상인 체납자의 인적사항, 체납액 등 2. 대통령령으로 정하는 불성실기부금수령단체(이하 이 조에서 “불성실기부금수령단체”라 한다)의 인적사항, 국세추징명세 등 3.·4. (생 략) ② ∼ ⑥ (생 략)

국민의 권리 침해와 관련해서 주로 문제되는 공표는 제재적 성격의 공표이므로 이에 대해 법적 근거, 한계 등 법령 입안 시 유의 사항을 검토해 볼 필요가 있다.

다. 법적 근거

제재적 성격의 공표는 행정상 제재기능을 수행하고, 행정의 상대방의 기본권을 침해할 우려가 있다는 점에서 법률상 근거가 필요하다. 고액·상습 체납자 명단공개 제도가 「국세기본법」 제85조의5에서 명문으로 규정되기 전에 같은 내용을 국세청훈령인 국세징수사무처리규정으로 규정한 것에 대해 당사자의 사생활의 비밀과 자유 보호보다는 일반국민의 알 권리가 우선한다는 점에서 상습고액체납자의 명단공개는 위법성이 없다는 대법원 판결385) 이 있었으나, 이는 행정규칙인 훈령에 근거한 공권력의 행사로 그 법적 근거와 관련하여 문제가 될 여지가 있으므로 공표의 내용, 방법 등 공표의 기본적인 내용은 법률에서 규정하되, 세부적인 내용은 하위법령으로 위임이 가능하다고 할 것이다.
특히, 시정명령에 관한 내용을 규정하면서 시정명령을 한 내용 등을 공표할 수 있다는 근거가 법률에 없음에도 불구하고 시행령에서 공표에 관한 규정을 두는 경우가 있으나,386) 시정명령을 받은 사실의 공표는 당사자에게 침익적인 행위로서, 시정명령 자체와는 구별되는 별도의 행위이므로 법률에 근거 없이 시행령으로 바로 규정하는 것은 법률유보의 원칙에 반한다고 할 것이므로 법률에 규정해야 할 것이다.

입법 모델

【법률】 제○조(○○의 공표) ① △△장관은 ○○한 경우 대통령령(또는 ∼부령)으로 정하는 바에 따라 ★★을 공표할 수 있다(공표하여야 한다). 【시행령 또는 시행규칙】 제○조(○○의 공표) ① △△장관은 법 제○조에 따라 다음 각 호의 사항을 인터넷 홈페이지 또는 「신문 등의 진흥에 관한 법률」에 따라 전국을 보급지역으로 하는 일반 일간신문 등에 게재하여 공표할 수 있다. 1. 위반행위 내용 2. 위반행위를 한 자 3. 행정처분의 내용 및 결과 ② △△장관은 법 제○조에 따라 제1항 각 호의 사항을 공표하려는 경우에는 위반행위의 내용 및 정도, 위반 기간 및 횟수, 위반행위로 인하여 발생한 피해의 범위 및 결과 등을 고려하여야 한다.

[입법례]

농수산물 품질관리법

제59조(유전자변형농수산물의 표시 위반에 대한 처분) ① 식품의약품안전처장은 제56조 또는 제57조를 위반한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 할 수 있다. 1. 유전자변형농수산물 표시의 이행·변경·삭제 등 시정명령 2. 유전자변형 표시를 위반한 농수산물의 판매 등 거래행위의 금지 ② 식품의약품안전처장은 제57조를 위반한 자에게 제1항에 따른 처분을 한 경우에는 처분을 받은 자에게 해당 처분을 받았다는 사실을 공표할 것을 명할 수 있다. ③ 식품의약품안전처장은 유전자변형농수산물 표시의무자가 제57조를 위반하여 제1항에 따른 처분이 확정된 경우 처분내용, 해당 영업소와 농수산물의 명칭 등 처분과 관련된 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 인터넷 홈페이지에 공표하여야 한다. ④ 제1항에 따른 처분과 제2항에 따른 공표명령 및 제3항에 따른 인터넷 홈페이지 공표의 기준·방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

농수산물 품질관리법 시행령

제22조(공표명령의 기준·방법 등) ①·② (생 략) ③ 식품의약품안전처장은 법 제59조제3항에 따라 지체 없이 다음 각 호의 사항을 식품의약품 안전처의 인터넷 홈페이지에 게시하여야 한다. 1. “「농수산물 품질관리법」 위반사실의 공표”라는 내용의 표제 2. 영업의 종류 3. 영업소의 명칭 및 주소 4. 농수산물의 명칭 5. 위반내용 6. 처분권자, 처분일 및 처분내용 ④·⑤ (생 략)

라. 그 밖의 공표 규정 관련 유의 사항

제재적 성격의 공표는 개인의 인격권 및 사생활의 비밀과 자유를 제한하는 측면이 있으므로 이를 법제화하는 경우 공표를 통해 달성하려는 공익과 제한되는 사익을 비교형량하여 과잉금지의 원칙이 준수될 수 있도록 해야 한다. 제재적 성격의 공표에 신중을 기하기 위해 사전 심의 절차를 규정할 수도 있고, 위반행위의 내용 및 정도, 위반 기간 및 횟수, 위반행위로 인하여 발생한 피해의 범위 및 결과 등을 공표 시에 고려하도록 하는 명문의 규정을 두는 방법도 고려해 볼 수 있다.

[입법례] 사전 심의 절차를 규정한 사례

하도급거래 공정화에 관한 법률

제25조의4(상습법위반사업자 명단공표) ① 공정거래위원회 위원장은 제27조제3항에 따라 준용되는 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제62조에도 불구하고 직전연도부터 과거 3년간 이 법 위반을 이유로 공정거래위원회로부터 경고, 제25조제1항에 따른 시정조치 또는 제25조의5제1항에 따른 시정권고를 3회 이상 받은 사업자 중 제26조제2항에 따른 벌점이 대통령령으로 정하는 기준을 초과하는 사업자(이하 이 조에서 “상습법위반사업자”라 한다)의 명단을 공표하여야 한다. 다만, 이의신청 등 불복절차가 진행 중인 조치는 제외한다. ② 공정거래위원회 위원장은 제1항 단서의 불복절차가 종료된 경우, 다음 각 호에 모두 해당하는 자의 명단을 추가로 공개하여야 한다. 1. 경고 또는 시정조치가 취소되지 아니한 자 2. 경고 또는 시정조치에 불복하지 아니하였으면 상습법위반사업자에 해당하는 자 ③ 제1항 및 제2항에 따른 상습법위반사업자 명단의 공표 여부를 심의하기 위하여 공정거래위원회에 상습법위반사업자명단공표심의위원회(이하 이 조에서 “심의위원회”라 한다)를 둔다. ④ 공정거래위원회는 심의위원회의 심의를 거친 공표대상 사업자에게 명단공표대상자임을 통지하여 소명기회를 부여하여야 하며, 통지일부터 1개월이 지난 후 심의위원회로 하여금 명단 공표 여부를 재심의하게 하여 공표대상자를 선정한다. ⑤ 제1항 및 제2항에 따른 공표는 관보 또는 공정거래위원회 인터넷 홈페이지에 게시하는 방법에 의한다. ⑥ 그 밖에 상습법위반사업자 명단공표와 관련하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

[입법례] 위반행위의 내용 등을 고려하도록 규정한 사례

먹는물관리법 시행령

제19조의2(위반사실 등의 공표) ① 환경부장관 또는 시·도지사는 법 제51조의2에 따라 처분과 관련된 정보를 공표하려는 경우 위반행위의 내용 및 정도, 위반 기간 및 횟수, 위반행위로 인하여 발생한 피해의 범위 및 결과 등을 고려하여야 한다. ② ∼ ④ (생 략)

제재적 성격의 공표는 당사자에게 불리한 침익적 행위이므로 이를 사전에 통지하고 이유를 제시하여 당사자로 하여금 소명자료를 제출하고 의견을 진술할 기회를 부여할 필요가 있다. 「행정절차법」 제3조제1항에서는 같은 법의 적용 범위를 처분, 신고, 행정상 입법예고, 행정예고 및 행정지도에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 같은 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있어, 권력적 사실행위에 해당하는 공표는 처분성이 인정되지 않아 「행정절차법」이 적용되는지가 명확하지 않으므로 개별법상 공표에 대한 사전절차를 규정할 필요가 있다고 할 것이다.

입법 모델

【법률에서 규정하는 경우】 제○조(○○의 공표) ① △△장관은 ○○에 해당하면 ★★을 공표할 수 있다. ② △△장관은 공표하기 전에 미리 공표 대상자에게 공표 대상자인 사실을 알려 소명자료를 제출하거나 의견을 진술할 기회를 주어야 한다. ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 공표의 절차·방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【시행령 또는 시행규칙에서 규정하는 경우】 제○조(○○의 공표) ① △△장관은 법 제○조에 따른 공표를 하기 전에 공표 대상자에게 공표 대상자라는 사실을 알려 소명자료를 제출하거나 의견을 진술할 수 있는 기회를 주어야 한다.

[입법례] 소명기회를 법률에 규정한 사례

노인복지법

제39조의18(위반사실의 공표) ① 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제39조의9의 금지행위로 제60조에 따른 처벌을 받은 법인 등이 운영하는 시설에 대하여 그 위반행위, 처벌내용, 해당 법인 또는 시설의 명칭, 대표자 성명, 시설장 성명(대표자와 동일인이 아닌 경우만 해당한다) 및 그 밖에 다른 시설과의 구별에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항을 공표할 수 있다. 이 경우 공표 여부를 결정할 때에는 그 위반행위의 동기, 정도, 횟수 및 결과 등을 고려하여야 한다. ② 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제39조의14에 따른 처분을 받거나 제55조의2·제55조의3제1항제2호 또는 제55조의4제1호에 따른 처벌을 받은 자로서 제39조의9에 따른 금지행위로 노인의 생명을 해치거나 신체 또는 정신에 중대한 피해를 입힌 노인복지시설의 장과 종사자에 대하여 법 위반 이력과 명단, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 공표할 수 있다. 이 경우 공표여부를 결정할 때에는 그 위반행위의 동기, 정도, 횟수 및 결과 등을 고려하여야 한다. ③ 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제1항 및 제2항에 따른 공표를 실시하기 전에 공표대상자에게 그 사실을 통지하여 소명자료를 제출하거나 출석하여 의견진술을 할 수 있는 기회를 부여하여야 한다. ④ 제1항 및 제2항에 따른 공표의 절차·방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

[입법례] 소명기회를 부령에 규정한 사례

석유 및 석유대체연료 사업법 시행규칙

제46조의2(품질기준 위반 석유제품 등의 공표) ①·② (생 략) ③ 산업통상자원부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 법 제39조의2 및 영 제46조의2에 따른 공표를 하기 전에 공표 대상자에게 소명자료를 제출하거나 의견을 진술할 수 있는 기회를 주어야 한다. ④ (생 략)

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