이유
가. 질의 가에 대하여
먼저, 법령의 체계상 반드시 하나의 상위 개별 법령이나 규정 대상에 대하여 그에 상응하는 하나의 개별 조례를 갖도록 규정해야만 하는 것은 아니므로, 규정하려는 대상이 복수인 경우에는 조례 이용의 편의성, 법령과의 체계, 대상 제도의 상호연계성 등을 고려하여 하나의 상위법령에 상응하는 개별 조례를 만드는 것이 바람직할 수도 있으나 하나의 상위법령에서 위임한 것이 아닌 복수의 규정 대상에 대하여 하나의 조례에서 함께 규율하는 것이 불가능한 것은 아닙니다(각주: 법제처 2021. 4. 6. 의견제시 21-0042 참조).
따라서, 지방자치단체에서는 조례 제정 대상 제도들 간의 상호 유사성, 조례 제정의 근거가 되는 법령 사이의 체계, 여러 법률이나 대상과 관련된 내용을 하나의 조례에 규정하는 경우에 예상되는 혼선의 정도와 입법경제성·이용편의성의 정도 등을 종합적으로 고려하여 하나의 조례에서 함께 규율할 것인지 각각의 별개의 조례에서 따로 규율할 것인지의 형식을 판단해야 할 것입니다.
「드론 활용의 촉진 및 기반조성에 관한 법률」(이하 “드론법”이라 한다) 제3조제1항에서는 지방자치단체가 드론산업을 지속가능한 경제 성장 동력으로 육성하고 기업 간 상생문화를 구축하며 건전한 산업생태계를 조성하기 위하여 필요한 행정적·재정적·기술적 지원을 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 이 사안에서 드론산업의 육성·지원에 관한 사항은 위 규정에 따른 것으로 보입니다. 그리고, 드론산업 육성기금에 관한 사항은 「지방자치법」 제159조에 따라 이 사안에서의 특정목적인 드론산업 육성을 위한 기금의 설치·운영에 필요한 사항을 규정하기 위한 것으로 보입니다.
이와 관련하여, 의성군이 설치하려는 기금의 설치 목적과 용도를 ‘의성군 드론산업 육성 및 기금 설치 운용 조례안’을 통해 살펴보면, 드론산업의 육성(제13조제1항)을 위해 드론 실증사업 등 기술 개발 및 상용화 지원(제15조제2호), 드론산업 인프라 구축(제15조제3호), 드론 인력 양성(제15조제4호) 등의 사업을 지원하려는 것으로서, 이는 드론법 제3조제1항에 따른 재정적 지원과 상호연계가 되는 규정으로 보입니다.
이러한 점을 고려했을 때, 의성군에서는 드론산업의 육성·지원에 관한 사항과 드론산업을 지원·육성하기 위한 기금의 설치·운용에 관한 사항을 하나의 조례로 규정하는 경우 예상되는 혼선의 정도 등을 종합적으로 고려하여 하나의 조례로 규정하는 것이 보다 효율적이고 바람직하다고 판단된다면 하나의 조례에 규정하는 것이 가능할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
이 사안에서는 의성군에서 드론산업의 정책 방향 및 계획 수립 등 드론산업의 육성에 관한 사항을 심의하기 위한 자문기관(이하 “드론위원회”라 한다)을 별도로 두지 않고 「지방자치단체 기금관리기본법」(이하 “지방기금법”이라 한다) 제13조에 따른 자문기관인 의성군 드론산업기금 운용심의위원회(이하 “기금위원회”라 한다)에서 드론위원회 역할을 통합하여 운영할 수 있는지 문제가 됩니다.
일반적으로 법령에 따라 설치된 자문기관의 경우 그 설치·운영을 지방자치단체가 임의적으로 변경할 수 없고, 또 조례를 통해 법령에서 정하고 있는 내용을 침해할 수도 없으므로(「지방자치법」 제28조), 법령에서 자문기관의 명칭, 기능, 운영방법 등 세부적인 내용을 정하고 있는 지방자치단체의 자문기관은 지방자치단체의 조례로 해당 자문기관에 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영하거나 해당 자문기관의 기능을 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관에 포함하여 운영할 수 없습니다(각주: 법제처 2010. 2. 1. 회신 09-0395 해석례 참조).
우선, 「지방자치법」 제130조제4항에서는 자문기관은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있도록 하고 있지만, 이 사안과 같이 법령에 의해 설치된 자문기관에 적용되는 것은 아닙니다(각주: 법제처 『2022 자치법규 입안 길라잡이』, 2022, 216쪽 참조).
다음으로 지방기금법을 살펴보면, 지방기금법 제13조제1항에서 지방자치단체는 기금의 관리·운용에 관한 중요한 사항을 심의하기 위하여 기금별로 기금운용심의위원회를 두도록 하고, 같은 조 제2항에서 그 심의사항으로 기금운용계획의 수립(제1호), 기금의 관리·운용에 관한 중요사항으로서 지방자치단체의 장이 심의위원회의 회의에 부치는 사항(제3호) 등을 규정하고 있습니다. 이 사안에서의 기금위원회는 지방기금법 제13조제1항에 따라 설치되는 필요적 자문기관으로서 그 심의사항은 기금의 관리·운용과 관련되는 사항으로 한정되어 있는 것으로 보입니다.
이 사안의 경우 기금위원회에서 기금 관리·운용과 관련하여 드론산업에 관한 사항을 심의대상으로 할 수는 있으나, 지방기금법상 심의사항인 기금의 관리·운용 외에 정책방향 등 드론산업의 육성에 관한 사항을 심의하는 드론위원회의 역할까지 통합하여 운영하도록 하는 것은 지방기금법에서 정하는 자문기관의 운영에 관한 사항을 지방자치단체 조례로 임의로 변경하는 것으로 보입니다. 따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 적절하지 않으므로 자치법규 입안에 신중하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치단체 기금관리기본법」
제13조(기금운용심의위원회) ① 지방자치단체는 기금의 관리·운용에 관한 중요한 사항을 심의하기 위하여 기금별로 기금운용심의위원회(이하 “심의위원회”라 한다)를 설치·운영하여야 한다. 다만, 기금을 효율적으로 운용하기 위하여 필요한 경우에는 심의위원회를 통합하여 설치·운영할 수 있다.
② 다음 각 호의 사항은 심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.
1. 제8조에 따른 기금운용계획의 수립 및 결산보고서의 작성
2. 제14조에 따른 기금 운용의 성과 분석
3. 기금의 관리·운용에 관한 중요 사항으로서 지방자치단체의 장이 심의위원회의 회의에 부치는 사항
③ 심의위원회의 구성과 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 조례로 정한다.
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