이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고, “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로 자치사무에 대해서는 상위 법령에 위반하지 않는 범위에서 조례로 정할 수 있습니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결, 대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조).
먼저, 화재피해 지원에 관한 법률이 있는 경우 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것이 관계 법령에 위배되지 않는지 살펴보겠습니다. 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 따라 규율하려는 것으로서 그 적용에 의해 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 따라 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다(각주: 대법원 2017. 9. 21. 선고 2016추5186 판결 참조).
이 사안과 관련하여, 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 “재난안전법”이라 한다) 제4조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응·복구하여 일상으로 회복할 수 있도록 지원하기 위한 계획을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있습니다. 그리고 같은 법 제66조제3항에서는 국가와 지방자치단체는 재난으로 피해를 입은 시설의 복구와 피해주민의 생계안정을 위하여 부상자 등 피해주민에 대한 구호(제1호), 주거용 건축물의 복구비 지원(제2호) 등을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 자연재난이나 사회재난 중 특별재난지역으로 선포된 지역의 재난에 대한 지원 기준은 대통령령으로 정하고, 특별재난지역으로 선포되지 아니한 지역의 사회재난에 대해서는 지방자치단체의 조례로 지원 기준을 정하도록 규정하고 있습니다.
이처럼, 재난안전법 제66조제4항에서는 특별재난지역으로 선포되지 아니한 지역의 사회재난에 대한 지원의 기준만 조례로 정하도록 위임하고 있습니다. 그런데, 같은 법 제4조에서 재난 외 각종 사고로부터 국민을 보호할 국가 및 지방자치단체의 책무에 대해서 규정하고 있고, 제66조에서 재난안전법에 따른 재난 발생 시 재난지역에 대한 국고보조 등의 지원에 대해 규정하고 있다는 점을 고려하면 같은 조 제4항이 사회재난에 해당하지 않는 피해를 입은 주민에 대한 지원에 필요한 내용을 조례로 규정하는 것을 금지하는 것으로 보기는 어렵습니다(각주: 법제처 2021. 3. 17. 의견제시 21-0045 참조).
또한, 재난안전법 제4조에서 지방자치단체의 책무로서 재난 외 각종 사고의 예방과 발생한 피해의 복구 지원 업무를 규정하고 있는 점, 「지방자치법」 제13조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진에 관한 사무로서 생활이 어려운 사람의 보호 및 지원(다목)을 규정하고 있는 점을 고려할 때 사회재난에 해당하지 않는 피해를 입은 주민이 저소득 취약계층 주민인 경우 주민복지증진 사무의 일환으로 피해 지원을 할 수 있다고 할 것입니다.
아울러, 일반적으로 주민들에게 혜택을 부여하는 조례는 주민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 조례안과는 달리 조례 입안자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 조례 입안자는 그 조례 제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사정을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 조례를 제정할 권한이 있다고 할 것입니다(각주: 대법원 2015. 6. 24. 선고 2014추545 판결 참조). 따라서, 이에 따라 마련된 조례의 내용이 현저하게 합리성이 결여된 것이 아니라면 관계 법령에 위배되는지에 대해서는 보다 완화된 기준이 적용되어야 한다는 점도 이 사안을 판단할 때 고려할 필요가 있습니다(각주: 법제처 2024. 3. 29. 의견제시 24-0023 참조).
이러한 점들을 종합해 볼 때, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 재난안전법 등 관계 법령에 위배되지 않는 것으로 보입니다.
그렇다면, 질의요지와 같은 지원을 하는 것이 「지방재정법」상 가능한지 살펴보겠습니다. 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우(제4호) 등에 한정하여 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 이 사안에서 화재로 인하여 사회재난에 해당하지 않는 피해를 입은 저소득 취약계층 주민에게 화재피해지원금을 지원하기 위해서는 같은 항 제1호 또는 제4호에 해당하여야 할 것입니다.
먼저, 「지방재정법」제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별 법률에 구체적인 근거 규정이 있어야 할 것인데, 재난안전법 제66조에서 재난의 원활한 복구를 위하여 국고보조 등의 지원을 규정하고 있지만, 이는 사회재난에 해당하는 경우의 지원 근거 규정으로 사회재난에 해당하지 않는 피해에 대한 지원 근거로 보기 어렵습니다.
다음으로, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다. 이에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반식 인식, 화재로 인한 사회재난 발생 시 피해에 대한 지원과의 형평성 등을 객관적·종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 법제처 2025. 4. 15. 의견제시 25-0133, 법제처 2019. 8. 26. 의견제시 19-0244 참조).
참고적으로, 이 사안처럼 화재로 피해를 입은 저소득 취약계층 주민에 대하여 특별재난 및 사회재난지역으로 선포된 지역의 피해자보다 높은 수준의 지원을 하는 경우 이에 대한 합리적인 이유가 없다면 다른 화재로 인한 피해를 입은 주민과의 형평의 문제가 발생할 수 있는 점 등을 면밀하게 검토할 필요가 있는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2018. 2. 28. 의견제시 18-0051 참조).
따라서, 화성시가 사회재난에 해당하지 않는 피해를 입은 저소득 취약계층 주민에게 화재피해지원금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 「지방재정법」의 규정, 귀 기관의 재정적 상황, 화재로 인한 사회재난 발생 시 피해에 대한 지원과의 형평성 문제 등을 종합적으로 고려하여 판단한 후 그에 따라 조례 제정 여부를 결정해야 할 것입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「재난 및 안전관리 기본법」
제4조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응·복구하여 일상으로 회복할 수 있도록 지원하기 위한 계획을 수립·시행하여야 한다.
② ∼ ④ (생 략)
제66조(재난지역에 대한 국고보조 등의 지원) ① 국가는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재난의 원활한 복구를 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 비용(제65조제1항에 따른 보상금을 포함한다)의 전부 또는 일부를 국고에서 부담하거나 지방자치단체, 그 밖의 재난관리책임자에게 보조할 수 있다. 다만, 제39조제1항(제46조제1항에 따라 시·도지사가 하는 경우를 포함한다) 또는 제40조제1항의 대피명령을 방해하거나 위반하여 발생한 피해에 대하여는 그러하지 아니하다.
1. 자연재난
2. 사회재난 중 제60조제4항에 따라 특별재난지역으로 선포된 지역의 재난
② 제1항에 따른 재난복구사업의 재원은 대통령령으로 정하는 재난의 구호 및 재난의 복구비용 부담기준에 따라 국고의 부담금 또는 보조금과 지방자치단체의 부담금·의연금 등으로 충당하되, 지방자치단체의 부담금 중 시·도 및 시·군·구가 부담하는 기준은 행정안전부령으로 정한다.
③ 국가와 지방자치단체는 재난으로 피해를 입은 시설의 복구와 피해주민의 생계 안정 및 피해기업의 경영 안정을 위하여 다음 각 호의 지원을 할 수 있다. 다만, 다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 같은 종류의 보상금 또는 지원금을 지급하거나, 제3조제1호나목에 해당하는 재난으로 피해를 유발한 원인자가 보험금 등을 지급하는 경우에는 그 보상금, 지원금 또는 보험금 등에 상당하는 금액은 지급하지 아니한다.
1. 사망자·실종자·부상자 등 피해주민에 대한 구호
2. 주거용 건축물의 복구비 지원
3. 고등학생의 학자금 면제
4. 자금의 융자, 보증, 상환기한의 연기, 그 이자의 감면 등 관계 법령에서 정하는 금융지원
5. 세입자 보조 등 생계안정 지원
5의2. 「소상공인기본법」 제2조에 따른 소상공인에 대한 지원
6. ∼ 9. (생 략)
④ 제3항에 따른 지원의 기준은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 재난에 대해서는 대통령령으로 정하고, 사회재난으로서 제60조제4항에 따라 특별재난지역으로 선포되지 아니한 지역의 재난에 대해서는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
⑤ ∼ ⑦ (생 략)
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