이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고, “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로 자치사무에 대해서는 상위 법령에 위반하지 않는 범위에서 조례로 정할 수 있습니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결례 참조, 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결례 참조).
먼저, 사무의 성격을 살펴보겠습니다. 사회적경제기업(사회적기업, 사회적협동조합 등을 포함하며, 이하 “사회적경제기업”이라 함)에 대한 지원 사무는 지역에 소재하는 사회적경제기업을 육성·지원하여 취약계층에게 사회서비스나 일자리를 제공하는 등 복지를 증진하고 지역 경제를 활성화하려는 것으로, 이는 「지방자치법」 제13조제2항에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 “생활이 어려운 사람의 보호 및 지원”(제2호다목) 및 “지역경제의 육성 및 지원”(제4호더목)에 해당하는 것으로 보입니다.
다음으로, 이 사안에서 사회적경제기업에 대하여 인건비를 지원할 수 있으려면, 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “지방보조금법”이라 한다)의 규정을 따라야 할 것입니다. 지방보조금법 제6조제2항에서는 지방자치단체의 장은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제3조에서 운영비로 사용할 수 있는 경비로 인건비 등을 규정하면서, 그 경비가 지방보조사업을 수행하는 데 직접 드는 경비인 경우는 제외한다(각 호 외의 부분 단서)고 규정하고 있습니다. 지방보조금법 제6조제2항은 지방재정의 건전성을 강화하기 위해 지방자치단체의 보조금의 관리체계를 강화하려는 취지의 규정이라는 점을 고려할 때, “법령에 명시적 근거가 있는 경우”는 법령에서 지방보조금을 운영비로 교부할 수 있도록 명시하고 있거나 적어도 그에 상응한 명문의 규정이 있는 경우로 한정하여야 할 것입니다(각주: 법제처 2020. 5. 28. 회신 20-0094 해석례 참조, 법제처 2014. 11. 19. 회신 14-0685 해석례 참조).
이와 관련된 법령을 살펴보면, 「사회적기업 육성법」 제3조제2항에서는 지방자치단체로 하여금 지역별 사회적기업 지원시책을 수립하여 시행하도록 하고, 제11조에서는 지방자치단체로 하여금 사회적기업의 설립 또는 운영에 필요한 시설비 등을 지원·융자하도록 규정하고 있습니다. 또한, 「협동조합 기본법」 제10조에서는 국가 및 공공단체(각주: 공공단체에 대한 정의규정이 없어 지방자치단체가 포함되는지 여부는 명확하지 않음)로 하여금 협동조합 등의 사업 자금을 지원할 수 있도록 규정하고, 제95조의2에서는 공공기관의 장으로 하여금 사회적협동조합이 생산하는 재화나 서비스의 우선구매를 촉진하도록 규정하고 있습니다. 이러한 규정들은 사회적경제기업을 지원할 수 있는 일반적인 지원근거를 규정한 것으로 볼 수 있지만, 사회적경제기업에 대하여 인건비를 지원할 수 있는 명시적 근거로 보기는 어려워 보입니다.
따라서, 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 시행령」 제3조 각 호 외의 부분 단서에 따라 지방보조사업을 운영하는 데 직접 드는 경비를 지급하는 경우는 별론으로 하고, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수는 없을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「사회적기업 육성법」
제3조(운영주체별 역할 및 책무) ① (생 략)
② 지방자치단체는 지역별 특성에 맞는 사회적기업 지원시책을 수립·시행하여야 한다.
③ ~ ④ (생 략)
제11조(시설비 등의 지원) 국가 및 지방자치단체는 사회적기업의 설립 또는 운영에 필요한 부지구입비·시설비 등을 지원·융자하거나 국유·공유 재산 및 물품을 대부하거나 사용하게 할 수 있다.
제14조(사회서비스 제공 사회적기업에 대한 재정 지원) ① 고용노동부장관은 사회서비스를 제공하는 사회적기업에 대하여 예산의 범위에서 공개모집 및 심사를 통하여 사회적기업의 운영에 필요한 인건비, 운영경비, 자문 비용 등의 재정적인 지원을 할 수 있다.
② ~ ③ (생 략)
「협동조합 기본법」
제10조(국가 및 공공단체의 협력 등) ① (생 략)
② 국가 및 공공단체는 협동조합등 및 협동조합연합회등의 사업에 대하여 적극적으로 협조하여야 하고, 그 사업에 필요한 자금 등을 지원할 수 있다.
③ ~ ④ (생 략)
제95조의2(공공기관의 우선 구매) ① 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공공기관의 장은 구매하려는 재화나 서비스에 사회적협동조합이 생산하는 재화나 서비스가 있는 경우에는 해당 재화나 서비스의 우선 구매를 촉진하여야 한다.
② ~ ③ (생 략)
「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」
제6조(지방보조금의 예산 편성 및 운영) ① (생 략)
② 지방자치단체의 장은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없다. 이 경우 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목은 대통령령으로 정한다.
③ (생 략)
「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 시행령」
제3조(운영비 사용 경비의 종목) 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제6조제2항 전단에 따라 법령에 근거하여 지방보조금을 운영비로 교부하는 경우 그 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목은 다음 각 호와 같다. 다만, 각 호의 경비가 지방보조사업을 수행하는 데 직접 드는 경비인 경우는 제외한다.
1. 인건비
2. 사무관리비
3. 임차료
4. 그 밖에 지방자치단체의 장이 다른 지방자치단체, 법인·단체 또는 개인 등이 수행하는 사무 또는 사업 등의 기본적인 운영을 위하여 특별히 필요하다고 인정하는 경비
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