이유
「지방자치법」상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유권한을 행사하되 상호 견제의 범위에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위에서 소극적·사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않습니다(각주: 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결 참조).
「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」(이하 “부패방지권익위법”이라 한다) 제32조제1항에서는 지방자치단체 및 그 소속 기관에 관한 고충민원의 처리와 행정제도의 개선 등을 위하여 각 지방자치단체에 시민고충처리위원회를 둘 수 있다고 규정하고 있고, 제38조에서는 이 법에 규정된 사항 외에 시민고충처리위원회의 조직 및 운영에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 그 위임에 따라 ‘영광군 군민고충처리위원회 구성 및 운영 조례안’(이하 “영광군조례안”이라 한다)에서는 부패방지권익위법 제32조제1항에 따른 시민고충처리위원회를 설치하도록 하고(제3조), 해당 위원회의 구성·운영 등에 관한 사항을 규정하려 합니다. 이 사안에서는 지방의회의원이 발의하여 부패방지권익위법 제32조제1항에 따른 시민고충처리위원회를 설치하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것이 지방자치단체의 장의 고유권한을 침해하는지 문제가 됩니다.
먼저, 영광군조례안에 따라 설치하려는 시민고충처리위원회(이하 “군민고충처리위원회”라 한다)의 성격을 살펴보겠습니다. 영광군조례안에서는 군민고충처리위원회가 군 본청 및 그 소속기관 등과 관련된 고충민원의 조사·처리 및 고충민원과 관련된 시정권고 또는 의견 표명 등의 사무를 “독립적으로 수행”하고(제4조), 고충민원을 접수하여 필요한 조사를 실시하며, 특별한 사유가 없는 한 60일 이내에 고충민원을 처리해야 하고(제18조제1항), 고충민원에 대한 조사 결과 처분 등이 위법·부당하다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 군수에게 적절한 시정을 권고하거나 의견을 표명할 수 있으며(제22조), 고충민원의 결정 내용을 지체 없이 신청인 및 군수에게 통지해야 한다고(제25조) 규정하고 있습니다.
이러한 규정들을 살펴보면, 군민고충처리위원회는 군수의 자문에 응하여 사무를 수행하는 것이 아니라 고충민원의 처리와 행정제도의 개선 등에 관하여 영광군 소관 사무의 일부를 독립하여 수행하는 것으로 보입니다. 따라서, 군민고충처리위원회는 「지방자치법」 제130조제1항에 따른 자문기관으로 보이지 않고, 제129조제1항에 따른 합의제행정기관에 해당하는 것으로 보입니다(각주: 대법원 2000. 11. 10. 선고 2000추36 판결 참조).
그런데, 「지방자치법」 제129조제1항에 따른 합의제행정기관은 지방자치단체의 사무를 독립하여 수행한다고 하더라도 집행기관에 속하는 기관이고, 지방자치단체의 장은 집행기관에 속하는 행정기관 전반에 대하여 조직편성권을 가지며, 이러한 조직편성에 관한 고유권한에는 그 조직편성을 위한 조례안의 제안권이 포함되는 것으로 볼 수 있습니다. 그렇다면 이 사안과 같이 지방의회의원이 합의제행정기관을 설치하도록 하는 내용의 조례안을 발의하는 것은 지방자치단체의 장의 조직편성에 관한 고유권한 행사에 대해 사전에 적극적으로 개입하는 것으로 볼 수 있습니다(각주: 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결, 대법원 2014. 11. 13. 선고 2013추111 판결, 법제처 2025. 2. 7. 의견제시 25-0017 참조).
따라서, 지방의회의원이 발의하여 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수는 없을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」
제32조(시민고충처리위원회의 설치) ① 지방자치단체 및 그 소속 기관에 관한 고충민원의 처리와 행정제도의 개선 등을 위하여 각 지방자치단체에 시민고충처리위원회를 둘 수 있다.
② 시민고충처리위원회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.
1. 지방자치단체 및 그 소속 기관에 관한 고충민원의 조사와 처리
2. 고충민원과 관련된 시정권고 또는 의견표명
3. 고충민원의 처리과정에서 관련 행정제도 및 그 제도의 운영에 개선이 필요하다고 판단되는 경우 이에 대한 권고 또는 의견표명
4. 시민고충처리위원회가 처리한 고충민원의 결과 및 행정제도의 개선에 관한 실태조사와 평가
5. 민원사항에 관한 안내, 상담 및 민원처리 지원
6. 시민고충처리위원회의 활동과 관련한 교육 및 홍보
7. 시민고충처리위원회의 활동과 관련된 국제기구 또는 외국의 권익구제기관 등과의 교류 및 협력
8. 시민고충처리위원회의 활동과 관련된 개인·법인 또는 단체와의 협력 및 지원
9. 그 밖에 다른 법령에 따라 시민고충처리위원회에 위탁된 사항
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