이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조).
먼저, 전세사기로 피해를 입은 임차인(이하 질의 가에서 “전세사기피해자”라 한다)에 대한 지원 사무가 자치사무에 해당하는지 살펴보면, 전세사기피해자에게 전세보증금 반환보증 보증료, 긴급주거지원 주택 입주 시의 이사비, 월세 등의 비용을 지원하려는 취지는 이러한 주택임차인을 보호함으로써 주민의 안정적인 주거환경을 조성하고 주거복지를 향상시키려는 것으로, 이는 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 ‘주민복지에 관한 사업’에 해당하는 것으로 보입니다.
다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 전세사기피해자에 대한 보조금 지급이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다.
우선, 전세사기피해자에게 보조금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하는지 살펴보면, 현행 「전세사기피해자 지원 및 주거안정에 관한 특별법」(이하 “전세사기특별법”이라 한다)이 실효되는 날 이후 전세사기특별법에 준하여 새롭게 제정·시행되는 지원 법률이 없다면, 질의요지와 같은 보조금 지급에 관한 사항을 규정하고 있는 개별 법률은 없을 것으로 보입니다.
그렇다면, 전세사기피해자에게 보조금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보겠습니다. 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 “보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우”를 말한다고 규정하고 있는데, 이에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).
따라서, 전세사기피해자에게 보조금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 「지방재정법」의 규정, 귀 기관의 재정적 상황, 전세사기 피해를 입은 주민의 생활환경 및 다른 주민과의 형평성 문제 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것이고, 그에 따라 조례 규정 여부를 결정해야 할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
전세사기특별법 제28조에서는 제2조제3호의 전세사기피해자(이하 “전세사기피해자”라 한다) 등을 「긴급복지지원법」 제5조에 따른 긴급지원대상자로 보도록 하면서, 그 지원의 기준·기간·종류·방법 및 절차 등에 필요한 사항은 「긴급복지지원법」에 따르도록 규정하고 있습니다. 그리고, 「긴급복지지원법」 제9조제1항제1호가목에서는 긴급지원의 한 종류로 ‘생계지원’을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제7조제2항에서는 긴급지원의 적정 여부를 판단하는 기준의 하나로 ‘소득이 「국민기초생활 보장법」 제2조제11호에 따른 기준 중위소득의 100분의 75 이하일 것(제1호 본문)’을 규정하고 있습니다.
이 사안의 경우 「서울특별시 성북구 주택임대차 피해 예방 및 주택임차인 보호를 위한 지원 조례」(이하 “성북구조례”라 한다)를 개정하여 전세사기피해자에게 같은 법 제28조에 따라 「긴급복지지원법」 제9조제1항제1호가목에 따른 생계지원(이하 “생계지원”이라 한다)을 할 때, 「긴급복지지원법」에서 정한 지원기준보다 완화된 기준을 적용하여 생계지원을 받는 전세사기피해자의 범위를 확대하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것이 관계 법령에 위배되는지 문제가 됩니다.
그런데, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 따라 규율하려는 것으로서 그 적용에 의해 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 따라 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다(각주: 대법원 2017. 9. 21. 선고 2016추5186 판결 참조).
이 사안에서 성북구조례를 개정하려는 목적을 살펴보면, 전세사기피해자에게 전세보증금 반환보증 보증료 지원, 긴급주거지원 주택입주 시의 이사비 지원 및 월세 지원 외에 식료품비·의복비 등 생계유지에 필요한 비용 또는 현물을 지원함으로써 전세사기로 피해를 입은 임차인을 두텁게 보호하고 신속한 피해 회복을 돕기 위하여 성북구조례를 개정하려는 것으로 보이는 한편, 「긴급복지지원법」에서 생계지원을 규정한 취지는 생계곤란 등의 위기상황에 처한 사람을 신속하게 지원하여 이들이 건강하고 인간다운 생활을 하게 하려는 것으로(제1조), 성북구조례 개정안에 따른 전세사기피해자에 대한 생계지원은 피해 회복의 대상이 「긴급복지지원법」보다 특정된다는 점에서 양자의 규율 목적이 완전히 일치하는 것으로 보이지 않습니다. 또한, 성북구조례를 개정해 「긴급복지지원법 시행령」 제7조제2항제1호 본문의 소득 기준에 해당하지 않는 전세사기피해자에게 생계지원을 할 수 있게 되더라도 이는 지방자치단체의 정책적 필요와 재정 수준에 따른 복지 행정의 차이에 해당하는 것이지 「긴급복지지원법」의 입법목적 및 효과를 저해하는 것으로 보이지 않습니다(각주: 법제처 2024. 3. 29. 의견제시 24-0023 참조).
아울러, 일반적으로 주민들에게 혜택을 부여하는 조례는 주민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 조례안과는 달리 조례 입안자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 조례 입안자는 그 조례 제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사정을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 조례를 제정할 권한이 있다고 할 것입니다(각주: 대법원 2015. 6. 24. 선고 2014추545 판결 참조). 따라서, 이에 따라 마련된 조례의 내용이 현저하게 합리성이 결여된 것이 아니라면 관계 법령에 위배되는지에 대해서는 보다 완화된 기준이 적용되어야 한다는 점도 이 사안을 판단할 때 고려할 필요가 있습니다(각주: 법제처 2024. 3. 29. 의견제시 24-0023 참조).
이러한 점들을 종합해 볼 때, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 「긴급복지지원법」 등 관계 법령에 위배되지 않는 것으로 보입니다.
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