이유
「지방자치법」 제28조제1항 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조), 여기서 주민이란 지방자치단체 관할구역에 주된 사무소나 본점이 있는 법인을 포함하는 개념이라고 할 것입니다(각주: 법제처 2024. 6. 25. 의견제시 24-0197 참조). 이 사안에서는 지방자치단체가 설립하고 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 한다) 제5조에 따라 지정·고시된 출자기관 또는 출연기관(이하 “출자·출연기관”이라 한다)이 재산을 매입·매각하는 경우 지방의회의 동의를 받도록 하는 것이 법률의 위임 없이 출자·출연기관의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것에 해당하는지 문제가 됩니다.
먼저, 출자·출연기관에 대한 관리·감독 사항을 규정하고 있는 법령을 살펴 보면, 지방출자출연법에서는 지방자치단체의 장으로 하여금 출자·출연기관에 대한 인사감사를 할 수 있도록 하고(제15조의3), 출자·출연기관의 예산 성립·변경에 대한 시정명령을 하도록 하며(제18조제3항), 출자·출연기관에 위탁한 사업 등에 관하여 지도·감독할 수 있도록 하고(제25조제1항), 출자·출연기관의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사할 수 있도록(제26조제1항) 규정하고 있습니다. 그런데, 출자·출연기관이 재산을 취득·처분하는 경우 지방의회의 동의를 받도록 하는 등의 관리·감독 방법 등을 조례로 정하도록 위임하고 있지는 않은 것으로 보입니다.
또한, 지방출자출연법 제27조에서는 행정안전부장관은 출자·출연기관에 공통적으로 적용할 예산의 편성·집행과 자금 운영에 관한 사항(제2호) 및 회계와 결산에 관한 사항(제3호) 등에 관한 운영지침을 정하고, 이를 각 지방자치단체의 장 또는 출자·출연기관의 장에게 통보할 수 있다고 규정하고 있는데, 그 위임에 따라 마련된 「2025년도 지방출자·출연기관 예산편성지침」 및 「2024 사업연도 지방출자·출연기관 결산기준」(각주: 해당 지침은 법령보충적 행정규칙으로서 대외적 구속력을 가지는 것으로 봄(법제처 2022. 1. 19. 회신 21-0615 해석례 참조))에서는 출자·출연기관이 재산을 매입·매각하는 경우 지방의회의 동의를 받도록 하는 등의 내용을 규정하고 있지 않은 것으로 보입니다.
이러한 지방출자출연법 등의 규정에 따르면, 출자·출연기관이 재산을 매입하거나 매각하는 경우 지방의회의 동의를 받도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 법률의 명시적 위임 없이 출자·출연기관의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로 보입니다.
나아가, 지방출자출연법에서는 지방자치단체로 하여금 출자·출연기관의 자율적인 운영을 보장하도록 하고, 공정하고 자유로운 경제질서를 해치지 않도록 노력할 책무를 부여하고 있어(제3조제2항), 법률의 명시적 위임 없이 출자·출연기관의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 내용을 조례에 규정한다면 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」 또는 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」에 따른 재단법인으로 설립되어 독립된 법인격을 가진 출자·출연기관의 독립성과 자율성을 훼손시킬 수 있는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2018. 10. 1. 의견제시 18-0218 참조).
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
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