이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미합니다.
먼저, 「폐기물관리법」 제14조제1항 본문에서는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장(이하 “군수등”이라 한다)은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 군수등은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제8항에서는 제2항에 따라 생활폐기물 수집·운반을 대행하게 할 경우에는 생활폐기물 수집·운반 대행자에 대한 대행실적 평가기준을 해당 지방자치단체의 조례로 정하여 매년 1회 이상 평가를 실시하여야 하고(제2호), 제2호에 따른 평가결과 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 기준에 미달되는 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 영업정지, 대행계약 해지 등의 조치를 하도록 규정하고(제3호) 있습니다.
그리고, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 한다) 제13조제2항에서는 지방자치단체 재정지출의 부담이 되는 입찰에서 낙찰자를 결정하는 기준에 대하여 충분한 계약이행능력이 있다고 인정되는 자로서 최저가격으로 입찰한 자(제1호) 등에 해당하는 입찰자를 낙찰자로 하도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제2항에 따른 적용대상, 낙찰자 선정기준 및 선정절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “지방계약법시행령”이라 한다) 제42조제2항에서는 제1항에 따른 계약이행능력의 심사는 해당 입찰자의 이행실적, 기술능력, 재무상태, 과거 계약이행 성실도, 자재 및 인력 조달가격의 적정성, 하도급관리계획 및 외주근로자 근로조건 이행계획의 적정성, 계약질서의 준수 정도, 과거 실적의 품질 정도 및 입찰가격 등을 종합적으로 고려하여 행정안전부장관이 정하는 심사기준에 따라 적격 여부를 심사하며, 그 심사 결과 적격하다고 인정되는 경우 그 입찰자를 낙찰자로 결정한다고 규정하면서, 같은 조 제4항 전단에서는 행정안전부장관이 별도로 심사기준을 정하지 아니한 경우에는 시·도지사가 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도 및 그 시·도의 관할구역에 있는 시·군·자치구에 적용하는 심사기준을 정할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, 지방계약법시행령 제42조제2항 등의 위임에 따라 마련된 「지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준」(이하 “낙찰자결정기준”이라 한다)에서는 시설공사, 기술·학술연구 용역 및 물품에 대한 적격심사 기준(제2장), 종합평가 낙찰자 결정기준(제3장) 등을 규정하고 있고, 같은 조 제4항의 위임에 따라 마련된 「강원특별자치도 일반용역 적격심사 세부기준」(이하 “강원도용역심사기준”이라 한다) 제3조제1항제4호, 별표 3 및 별표 4에서는 생활폐기물 수집·운반 대행용역에 대한 적격심사 세부기준을 규정하고 있습니다.
살피건대, 「폐기물관리법」 제14조제2항에서는 군수등은 조례로 정하는 바에 따라 생활폐기물의 처리를 대행하게 할 수 있도록 포괄적으로 조례에 위임하는 형식을 취하고 있으나, 같은 법 제42조제2항에 따른 생활폐기물 처리 대행에 관한 계약은 지방계약법이 적용되는 계약으로서 해당 계약에 관한 방법·절차에 필요한 사항을 조례에 규정하기 위해서는 지방계약법에 위반되지 않아야 할 것인데, 지방계약법의 위임을 받아 마련된 법규성 있는 행정규칙인 ‘낙찰자결정기준’과 강원특별자치도 관할구역 내 시·군에서 집행하는 일반용역 입찰에도 적용되는 기준인 ‘강원도용역심사기준’에서는 생활폐기물 수집·운반 대행용역의 입찰자에 대한 적격 여부를 심사할 때 종전 용역수행의 평가결과를 고려하여 가점을 부여할 수 있도록 하거나 그러한 내용을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 위임하는 규정을 두고 있지 않은 것으로 보입니다.
따라서, 철원군수가 생활폐기물 처리를 대행하는 자를 선정하기 위한 일반입찰에서 낙찰자를 결정할 때, 종전에 생활폐기물의 수집·운반을 대행한 자로서 「폐기물관리법」 제14조제8항제2호에 따른 대행실적 평가결과가 우수한 자에 대하여 가점을 부여하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있어 보이므로, 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정·개정할 수 있는데, 이 법령에는 상위법령과 결합하여 법규명령으로서 기능을 하는 행정규칙인 이른바 ‘법령보충적 행정규칙’이 포함된다고 할 것입니다.
그런데, 환경부에서 마련하여 지방자치단체에 배포한 「생활폐기물 수집·운반 대행자에 대한 대행실적 평가기준 적용지침」(이하 “환경부평가지침”이라 한다)은 법령의 위임에 따라 제정한 것이 아니어서 법령보충적 행정규칙으로 볼 수 없고, 지방자치단체가 「폐기물관리법」 제14조제8항제2호에 따라 생활폐기물 수집·운반 대행자에 대한 대행실적 평가기준을 조례로 정하는 데 도움을 주기 위하여 환경부 내부적으로 만든 지침으로서 외부적으로 지방자치단체의 조례 내용을 구속하는 효력은 없다고 할 것입니다.
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 때, 환경부평가지침에서 정하는 평가결과 적용에 관한 사항을 따르지 않는다고 하여도 상위법령 위반의 문제는 발생하지 않는 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
「폐기물관리법」
제14조(생활폐기물의 처리 등) ① 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다. 다만, 환경부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장이 지정하는 지역은 제외한다.
② 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있다.
③ ∼ ⑦ (생 략)
⑧ 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장은 제2항에 따라 생활폐기물 수집·운반을 대행하게 할 경우에는 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다.
1. 환경부령으로 정하는 기준에 따라 원가를 계산하여야 하며, 최초의 원가계산은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제9조에서 규정하는 원가계산용역기관에 원가계산을 의뢰하여야 한다.
2. 생활폐기물 수집·운반 대행자에 대한 대행실적 평가기준(주민만족도와 환경미화원의 근로조건을 포함한다)을 해당 지방자치단체의 조례로 정하고, 평가기준에 따라 매년 1회 이상 평가를 실시하여야 한다. 이 경우 대행실적 평가는 해당 지방자치단체가 민간전문가 등으로 평가단을 구성하여 실시하여야 한다.
3. ∼ 7. (생 략)
⑨ ∼ ⑩ (생 략)
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」
제2조(적용 범위) 이 법은 지방자치단체(「지방자치법」 제2조에 따른 지방자치단체를 말한다. 이하 같다)가 계약상대자와 체결하는 수입 및 지출의 원인이 되는 계약 등에 대하여 적용한다.
제4조(다른 법률과의 관계) 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
제13조(낙찰자 결정) ① 지방자치단체 수입의 원인이 되는 입찰에서는 최고가격의 입찰자를 낙찰자로 한다. 다만, 계약의 목적, 입찰가격 및 수량 등을 고려하여 대통령령으로 기준을 정한 경우에는 그에 따른다.
② 지방자치단체 재정지출의 부담이 되는 입찰에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 입찰자를 낙찰자로 한다.
1. 충분한 계약이행능력이 있다고 인정되는 자로서 최저가격으로 입찰한 자. 다만, 입찰자 중 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 입찰금액의 적정성을 심사하여 낙찰자를 결정할 수 있다.
2. 입찰가격, 품질, 기술력, 제안서 내용, 계약기간 등을 종합적으로 고려하여 해당 지방자치단체에 가장 유리하게 입찰한 자
3. 상징성, 기념성, 예술성 등의 창의성이 요구되는 설계용역을 할 때에는 설계공모에 당선된 자
4. 그 밖에 계약의 성질·규모 등을 고려하여 대통령령으로 기준을 정한 경우에는 그 기준에 가장 맞게 입찰한 자
③ 제2항에 따른 적용대상, 낙찰자 선정기준 및 선정절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
④ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제2항에도 불구하고 공사에 대한 경쟁입찰로서 예정가격이 100억원 미만인 공사의 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 산정한 다음 각 호에 해당하는 비용의 합계액의 100분의 98 미만으로 입찰한 자를 낙찰자로 하여서는 아니 된다.
1. 재료비·노무비·경비
2. 제1호에 대한 부가가치세
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」
제42조(재정지출의 부담이 되는 입찰에서의 낙찰자 결정) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 재정지출의 부담이 되는 입찰에 있어서는 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자부터 순서대로 해당 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 각 호에 따라 낙찰자를 결정한다.
1. 추정가격이 300억원 이상인 공사입찰의 경우에는 제42조의3에 따라 낙찰자를 결정한다.
2. 삭제
3. 제18조에 따른 입찰의 경우에는 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정한다. 다만, 제18조제3항에 따라 규격입찰과 가격입찰을 동시에 실시하거나 기술입찰과 가격입찰을 동시에 실시한 경우 입찰자가 1인인 때에는 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 낙찰자를 결정한다.
② 제1항에 따른 계약이행능력의 심사는 해당 입찰자의 이행실적, 기술능력, 재무상태, 과거 계약이행 성실도, 자재 및 인력 조달가격의 적정성, 하도급관리계획 및 외주근로자 근로조건 이행계획의 적정성, 계약질서의 준수 정도, 과거 실적의 품질 정도 및 입찰가격 등을 종합적으로 고려하여 행정안전부장관이 정하는 심사기준에 따라 적격 여부를 심사하며, 그 심사 결과 적격하다고 인정되는 경우 그 입찰자를 낙찰자로 결정한다.
③ 지방자치단체의 장은 제2항에도 불구하고 공사 또는 물품·용역 등의 특성상 필요하다고 인정되는 경우에는 행정안전부장관과의 협의를 거쳐 행정안전부장관이 정한 심사기준과 달리하여 심사기준을 정할 수 있다.
④ 행정안전부장관이 별도로 심사기준을 정하지 아니한 경우에는 시·도지사가 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 “시·도”라 한다) 및 그 시·도의 관할구역에 있는 시·군·자치구(이하 “시·군·구”라 한다)에 적용하는 심사기준을 정할 수 있다. 이 경우 시·도지사는 해당 심사기준에 대해 15일 이상의 시행 유예기간을 두어야 한다.
⑤ 시·도지사가 제4항에 따라 심사기준을 정한 때에는 해당 심사기준을 시행하기 전까지 행정안전부장관에게 그 내용을 통보해야 한다.
⑥ 행정안전부장관은 제5항에 따라 통보 받은 심사기준이 계약의 투명성 및 공정성 등을 해할 우려가 높다고 인정되는 경우에는 시·도지사에게 개선 또는 보완을 권고할 수 있다. 이 경우 시·도지사는 그 권고를 반영하도록 노력해야 한다.
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