이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정·개정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미하므로, 지방자치단체가 조례를 제정·개정하기 위해서는 조례로 정하려는 사항이 법령에 위반되지 않아야 할 것이고, 「지방자치법」에서는 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 독자적 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 고유권한을 침해하는 규정을 둘 수 없을 것입니다(각주: 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결).
그리고, 「민원 처리에 관한 법률」(이하 “민원처리법”이라 한다) 제2조제1호가목1)에서는 법령 등에서 정한 일정 요건에 따라 인가·허가 등을 신청하는 등의 민원을 법정민원으로 규정하고 있고, 같은 조 제3호가목에서는 민원처리법에서의 “행정기관”으로 지방자치단체와 그 소속 기관을 포함하여 규정하고 있으며, 제7조에서는 행정기관의 장은 민원 처리와 관련하여 알게 된 민원의 내용과 민원인 및 민원의 내용에 포함되어 있는 특정인의 개인정보 등이 누설되지 아니하도록 필요한 조치를 강구하여야 하며, 수집된 정보가 민원 처리의 목적 외의 용도로 사용되지 아니하도록 하여야 한다고 규정하고 있는 한편, ‘청주시 갈등유발 예상시설 사전고지 및 주민 요청 간담회에 관한 조례안’(이하 “청주시조례안”이라 한다) 제2조제4호에서는 “사전고지”란 주민 건강이나 생활에 직접적인 피해를 끼칠 우려가 있는 시설에 대하여 시에서 접수한 행정행위에 대하여 인근 주민에게 미리 알리는 행위를 말한다고 하고 있고, 안 제5조 및 별표에서는 사전고지 대상시설로 주유소·축사 등을 정하고 있으며, 안 제7조에서는 대상 시설의 용도(제1호) 및 대지 위치(제2호) 등을 사전고지 내용으로 하고 있고, 안 제8조제1항에서는 시장은 사전고지 대상시설에 대한 인·허가 신청 등의 접수일부터 7일 이내에 시청 홈페이지(제1호) 등에 사전고지를 해야 한다고 하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
살피건대, 민원처리법 제7조에서는 민원인 및 민원의 내용에 포함되어 있는 특정인의 개인정보 외에도 “민원의 내용” 자체가 누설되지 않도록 필요한 조치를 강구할 의무를 행정기관의 장에게 부여하고 있는 것이 문언상 명백해 보이고(각주: 법제처 2021. 2. 24. 의견제시 21-0024, 2023. 7. 25. 의견제시 23-0219, 2021. 4. 28. 의견제시 21-0105 참조), 해당 규정은 민원의 내용과 민원인 및 민원 내용에 포함된 특정인의 신상정보 등이 누설되는 것을 방지함으로써 민원인 등의 권익이 침해되지 않도록 하는 것 등에 그 입법취지가 있는 것으로 보이는바(각주: 2015. 4. 29. 의안번호 제1914930호로 발의된 민원사무 처리에 관한 법률 일부개정법률안(대안반영폐기) 의안원문의 제안이유 및 주요내용 참조), 주유소·축사·공장 등의 설치·운영에 관한 인·허가 등 신청이 있는 경우 신청인의 동의 없이 해당 시설에 관한 내용 등을 대상 지역 주민에게 고지하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 민원처리법 제7조에 위반될 소지가 있어 보입니다.
아울러, 청주시조례안에 따른 사전고지 절차는 지역사회에서 갈등 발생이 예상되는 시설의 설치에 관하여 인·허가 등의 접수 단계에서 주민에게 해당 시설에 관한 정보를 제공하려는 제도로서, 인·허가 등 처분을 하기 전에 의견제출 및 간담회(안 제9조 및 제10조) 등을 통해 주민의 의견을 수렴하기 위한 사전 절차로 보이는데, 안 제8조제1항에 따르면 안 별표에 따른 사전고지 대상시설에 대한 인·허가 신청 등이 접수되는 경우 재량의 여지 없이 청주시장은 대상지역 주민에게 사전고지를 해야 할 의무가 발생하는 것처럼 보이는바, 사전고지 대상시설의 설치에 관한 인·허가 등의 근거가 되는 법령에서 해당 신청 내용 등을 사전고지하도록 명시적으로 규정하고 있는 경우가 아닌 한, 지방의회의원이 발의하여 조례에서 인·허가 등의 처분권자인 지방자치단체의 장에게 사전고지 의무를 부과하는 것은 인·허가 처리 등의 업무와 관련한 지방자치단체의 장의 집행권한을 침해할 소지가 있어 보이는바, 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.
다. 질의 나에 대하여
살피건대, 민원처리법 제7조에서는 행정기관의 장으로 하여금 민원 처리와 관련하여 알게 된 민원의 내용과 민원인 및 민원의 내용에 포함되어 있는 특정인의 개인정보 등이 누설되지 아니하도록 필요한 조치를 강구하도록 규정하고 있는데, 질의 가에서 살펴본 것처럼 민원처리법 제7조의 입법취지는 민원 내용과 민원인 및 특정인(각주: 「개인정보보호법」 제2조제3호에서는 “정보주체”란 처리되는 정보에 의하여 알아볼 수 있는 사람으로서 그 정보의 주체가 되는 사람을 말한다고 규정하고 있고, 제17조제1항에서는 개인정보처리자는 “정보주체의 동의를 받은 경우”(제1호) 등에 ‘정보주체의 개인정보’를 제3자에게 제공할 수 있다고 규정하고 있어, 청주시조례안에 따라 공개하려는 민원 내용에 특정인의 개인정보가 포함되어 있는 경우 민원 내용을 지역 주민에게 공개하려면 특정인의 동의까지 받아야 할 것으로 보임)의 신상정보 등이 누설되는 것을 방지함으로써 민원인 등의 권익이 침해되지 않도록 하는 것에 있는 점을 고려하면, 해당 규정에서의 “누설”이란 민원 내용 등을 아직 알지 못하는 제3자에게 ‘임의’로 알려주는 행위를 의미하는 것으로 보이는바(각주: 법제처 2021. 2. 24. 의견제시 21-0024 참조), 민원인이 인·허가 등을 신청한 시설에 관한 정보 등 민원 내용의 공개에 동의하는 경우라면 민원처리법 제7조에 따른 “누설”에 해당한다고 보기는 어려울 것입니다.
그러나, 질의 가에서 살펴본 것처럼, 사전고지 대상시설의 설치 등에 관한 인·허가 등의 근거가 되는 법령에서 해당 신청 내용 등을 사전고지하도록 명시적으로 규정하고 있는 경우가 아닌 한, 민원인이 민원 내용의 공개에 동의하는지 여부와는 별개로, 지방의회의원이 발의하여 조례에서 인·허가 등의 처분권자인 지방자치단체의 장에게 사전고지 의무를 부과하는 것은 인·허가 처리 등의 업무와 관련한 지방자치단체의 장의 집행권한을 침해할 소지가 있어 보이는바, 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「민원 처리에 관한 법률」
제3조(적용 범위) ① 민원에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
제6조(민원 처리의 원칙) ① 행정기관의 장은 관계법령등에서 정한 처리기간이 남아 있다거나 그 민원과 관련 없는 공과금 등을 미납하였다는 이유로 민원 처리를 지연시켜서는 아니 된다. 다만, 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우에는 그에 따른다.
② 행정기관의 장은 법령의 규정 또는 위임이 있는 경우를 제외하고는 민원 처리의 절차 등을 강화하여서는 아니 된다.
제7조(정보 보호) 행정기관의 장은 민원 처리와 관련하여 알게 된 민원의 내용과 민원인 및 민원의 내용에 포함되어 있는 특정인의 개인정보 등이 누설되지 아니하도록 필요한 조치를 강구하여야 하며, 수집된 정보가 민원 처리의 목적 외의 용도로 사용되지 아니하도록 하여야 한다.
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