이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 조례를 제정할 때 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조 ), 여기서 주민이란 지방자치단체 관할구역에 주된 사무소나 본점이 있는 법인을 포함하는 개념이라고 할 것입니다(각주: 법제처 2024. 6. 25. 의견제시 24-0197 참조).
나. 질의 가에 대하여
먼저, 「지방공기업법」은 제3장제2절에서 지방공사 및 지방공단(각주: 「지방공기업법」제76조제2항 전단에서는 공단의 설립·운영에 관하여 제58조, 제58조의2, 제59조부터 제63조까지, 제63조의2부터 제63조의8까지 및 제73조의 규정을 준용하고 있음. )(이하 “공사등”이라 한다)의 임원 및 직원에 관한 사항을 규정하고 있는데, 제63조의5에서는 행정안전부장관은 공사등의 인사운영에 공통적으로 적용하여야 할 사항에 관한 기준을 작성하여 지방자치단체의 장에게 통보할 수 있다고 규정하고 있고, 제63조의6에서는 공사등 임직원의 징계 및 지방자치단체의 장의 징계·징계부과금 부과 요청에 관한 사항을 규정하고 있으며, 제63조의7제2항에서는 지방자치단체의 장은 공사등의 임원이 금품비위, 성범죄, 채용비위 등 대통령령으로 정하는 비위행위를 한 사실이 있거나 혐의가 있는 경우로서 윤리경영을 저해한 것으로 판단되는 경우 해당 공사등의 임원에 대하여 검찰, 경찰 등 수사기관과 감사원 등 감사기관에 수사 또는 감사를 의뢰하여야 한다고 규정하고 있고, 제63조의8제1항에서는 지방자치단체의 장은 비위행위 중 채용비위의 근절 등을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공사의 인사운영의 적정 여부를 감사할 수 있으며, 필요한 경우 관계 서류를 제출하도록 요구할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 제3장제4절(감독)의 제73조에서는 지방자치단체의 장은 공사등의 설립·운영 등 공사등의 업무를 관리·감독하며(제1항), 행정안전부장관은 공사등의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사할 수 있으며, 공사등에 필요한 보고를 명할 수 있다고 규정하고(제2항) 있습니다.
살피건대, 「지방공기업법」에서 지방자치단체의 장은 공사등의 업무에 관한 일반적인 관리·감독 권한이 있으나, 공사등의 임직원에 대한 임면, 징계 등 인사운영에 관한 사항은 제3장제2절에서 정하는 바에 따라야 할 것으로 보이는바, 제63조의7에 따르면 지방자치단체의 장이 공사등의 임원에 대한 수사 또는 감사 의뢰, 해임 요구 등 시정조치를 취할 수 있는 대상은 임원의 금품비위, 성범죄, 채용비위 등 「지방공기업법 시행령」 제57조의4제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 “비위행위”에 대한 것인데, 이 비위행위에는 질의요지와 같은 직장 내 괴롭힘이 포함되지 않은 것으로 보이고, 「지방공기업법」제63조의8 및 같은 법 시행령 제57조의7제1항에 따르면 지방자치단체의 장은 공사 등의 인사운영 전반에 대한 적정 여부를 감사하고, 필요한 경우 관계 서류의 제출이나 인사상 조치 등을 요구할 수 있는데, 이러한 요구가 있기 전에 공사등의 장으로 하여금 지방자치단체의 장에게 인사운영에 관한 서류를 제출하거나 조치 결과를 통보하도록 규정하고 있지 않은 것으로 보입니다.
또한, 「지방공기업법」 제63조의5의 위임에 따라 마련된 법규성 있는 행정규칙인 「지방공기업 인사·조직 운영기준」(각주: 행정안전부장관이 2023. 12. 12. 개정하여 같은 날 통보한 것을 말함 )에서는 공사등의 장으로 하여금 직장 내 괴롭힘이 발생하지 않도록 계획을 수립하도록 하고, 직장 내 괴롭힘 사실을 신고받은 경우 확인 조사와 인사 발령, 개인정보 보안 등의 적절한 조치를 하도록 규정하고 있을 뿐(각주: 「지방공기업 인사·조직 운영기준」에서는 대체로 「근로기준법」 제76조의3에 따른 직장 내 괴롭힘 발생 시 조치에 관한 사항을 확인적으로 재기재한 것으로 보임), 지방자치단체의 장에게 직장 내 괴롭힘 발생 사실이나 관련 조치 결과를 통보하도록 하거나 그러한 사항을 조례로 정할 수 있도록 위임하는 규정을 두고 있지 않습니다.
이러한 법령의 규정을 종합해 볼 때, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 법률의 위임 없이 공사등으로 하여금 지방자치단체의 장에게 일정한 인사운영에 관한 사항을 통보하도록 의무를 부과하는 것으로 보이는바, 「지방공기업법」 제51조 및 제76조에 따라 독립된 법인격을 가진 법인으로 설립된 공사등의 운영상 독립성과 자율성을 훼손시킬 우려가 있는 것으로 보이므로(각주: 법제처 2023. 9. 27. 의견제시 23-0345, 법제처 2023. 8. 4. 의견제시 23-0288 참조 ), 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.
다. 질의 나에 대하여
먼저, 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 한다)은 제3장제2절에서 지방자치단체 출자기관 또는 출연기관(이하 “출자·출연기관”이라 한다)의 임직원의 인사 등에 관한 사항을 규정하고 있는데, 제15조의2제2항에서는 출자·출연기관의 임원이 금품비위, 성범죄, 채용비위 등 대통령령으로 정하는 비위행위를 한 사실이 있거나 혐의가 있는 경우로서 윤리경영을 저해한 것으로 판단되는 경우 해당 출자·출연기관의 임원에 대하여 검찰, 경찰 등 수사기관과 감사원 등 감사기관에 수사 또는 감사를 의뢰하여야 한다고 규정하고 있고, 제15조의3제1항에서는 지방자치단체의 장은 비위행위 중 채용비위의 근절 등을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 출자·출연기관의 인사운영의 적정 여부를 감사할 수 있으며, 필요한 경우 관계 서류를 제출하도록 요구할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 제3장제5절(지도·감독 등)의 제25조제1항에서는 지방자치단체의 장은 법령이나 조례에 따라 지방자치단체가 출자·출연기관에 위탁한 사업(제1호) 및 지방자치단체의 소관 업무와 직접 관련되는 사항으로서 대통령령으로 정하는 사업(제2호)에 대하여 해당 출자·출연기관을 지도하거나 감독할 수 있다고 규정하고 있고, 제26조제1항에서는 지방자치단체의 장은 출자·출연 기관의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사할 수 있다고 규정하고 있으며, 해당 기관에 필요한 보고를 하게 할 수 있다고 규정하고 있으며, 제27조에서는 행정안전부장관은 출자·출연기관에 공통적으로 적용할 사항 중 조직 운영과 정원·인사 관리에 관한 사항(제1호) 등에 관한 운영지침을 정하여 각 지방자치단체의 장 또는 출자·출연기관의 장에게 통보할 수 있다고 규정하고 있습니다.
살피건대, 출자·출연기관의 임직원에 대한 임면, 징계 등 인사운영에 관한 사항은 지방출자출연법 제3장제2절에서 정하는 바에 따라야 할 것으로 보이는바, 제15조의2에 따르면 지방자치단체의 장이 출자·출연기관의 임원에 대한 수사 또는 감사 의뢰, 해임 요구 등 시정조치를 취할 수 있는 대상은 임원의 금품비위, 성범죄, 채용비위 등 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률 시행령」 제10조의2제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 “비위행위”에 대한 것인데, 이 비위행위에는 질의요지와 같은 직장 내 괴롭힘이 포함되지 않은 것으로 보이고, 지방출자출연법 제15조의3 및 같은 법 시행령 제10조의4제1항에 따르면 지방자치단체의 장은 출자·출연기관의 인사운영 전반에 대한 적정 여부를 감사하고, 필요한 경우 관계 서류의 제출이나 인사상 조치 등을 요구할 수 있는데, 이러한 요구가 있기 전에 출자·출연기관의 장으로 하여금 지방자치단체의 장에게 인사운영에 관한 서류를 제출하거나 조치 결과를 통보하도록 규정하고 있지 않은 것으로 보입니다.
또한, 지방출자출연법 제27조의 위임에 따라 마련된 법규성 있는 행정규칙(각주: 법제처 2022. 1. 19. 회신 21-0615 해석례 참조)인 「지방 출자·출연기관 인사·조직지침」(각주: 행정안전부장관이 2023. 12. 12. 개정하여 같은 날 통보한 것을 말함 )9) 「지방 출자·출연기관 인사·조직지침」에서는 대체로 「근로기준법」 제76조의3에 따른 직장 내 괴롭힘 발생 시 조치에 관한 사항을 확인적으로 재기재한 것으로 보임
에서는 출자·출연기관의 장으로 하여금 직장 내 괴롭힘이 발생하지 않도록 계획을 수립하도록 하고, 직장 내 괴롭힘 사실을 신고받은 경우 확인 조사, 인사 발령, 개인정보 보안 등 적절한 조치를 하도록 규정하고 있을 뿐9)
, 지방자치단체의 장에게 직장 내 괴롭힘 발생 사실이나 관련 조치 결과를 통보하도록 하거나 그러한 사항을 조례로 정할 수 있도록 위임하는 규정을 두고 있지 않습니다.
이러한 법령의 규정을 종합해 볼 때, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 법률의 위임 없이 출자·출연기관으로 하여금 지방자치단체의 장에게 일정한 인사운영에 관한 사항을 통보하도록 의무를 부과하는 것으로 보이는바, 지방출자출연법 제4조제1항에 따라 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」 또는 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」에 따른 재단법인으로 설립되어 독립된 법인격을 가진 출자·출연기관의 독립성과 자율성을 훼손시킬 우려가 있으므로(각주: 법제처 2024. 6. 25. 의견제시 24-0197, 법제처 2018. 10. 1. 의견제시 18-0218 참조), 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방공기업법」
제3장 지방공사
제2절 임원 및 직원
제63조의5(인사운영에 관한 공통기준) 행정안전부장관은 공사의 인사운영에 공통적으로 적용하여야 할 사항에 관한 기준을 작성하여 지방자치단체의 장에게 통보할 수 있다.
제63조의7(비위행위자에 대한 조치) ① 공사는 투명하고 공정한 인사운영 등 윤리경영을 강화하기 위하여 노력하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 공사의 임원이 금품비위, 성범죄, 채용비위 등 대통령령으로 정하는 비위행위(이하 “비위행위”라 한다)를 한 사실이 있거나 혐의가 있는 경우로서 제1항에 따른 윤리경영을 저해한 것으로 판단되는 경우 해당 공사의 임원에 대하여 검찰, 경찰 등 수사기관과 감사원 등 감사기관(이하 이 조에서 “수사기관등”이라 한다)에 수사 또는 감사를 의뢰하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장은 해당 임원의 직무를 정지시키거나 그 공사의 사장에게 직무를 정지시킬 것을 요구할 수 있다.
③ ∼ ⑥ (생 략)
제76조(설립·운영) ① 지방자치단체는 제2조의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공단(이하 “공단”이라 한다)을 설립할 수 있다.
② 공단의 설립·운영에 관하여는 제49조부터 제52조까지, 제53조제1항, 제56조제1항 및 제3항, 제57조, 제58조, 제58조의2, 제59조부터 제63조까지, 제63조의2부터 제63조의8까지, 제64조, 제64조의2, 제64조의4부터 제64조의6까지, 제65조, 제65조의2, 제66조, 제66조의2, 제68조, 제69조, 제71조, 제71조의2부터 제71조의4까지, 제72조 및 제73조, 제75조의2부터 제75조의4까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “공사”는 “공단”으로, “사장”은 “이사장”으로, “사채”는 “공단채”로 본다.
「지방공기업법 시행령」
제57조의4(비위행위자에 대한 수사 의뢰 등) ① 법 제63조의7제2항 전단에서 “금품비위, 성범죄, 채용비위 등 대통령령으로 정하는 비위행위”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 “비위행위”라 한다)를 말한다.
1. 직무와 관련하여 위법하게 금전, 물품, 부동산, 향응 또는 그 밖의 재산상 이익을 주고받거나 주고받을 것을 약속하는 행위
2. 해당 공사의 공금, 재산 또는 물품의 횡령, 배임, 절도, 사기 또는 유용(流用)
3. 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제2조에 따른 성폭력범죄
4. 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」 제4조에 따른 금지행위
5. 법령이나 정관·내규 등을 위반하여 채용·승진 등 인사에 개입하거나 영향을 주는 행위로서 인사의 공정성을 현저하게 해치는 행위
6. 법, 「상법」, 「형법」, 「조세범 처벌법」, 「지방세기본법」, 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 또는 그 밖에 해당 공사의 업무와 관련되는 법령 등을 위반하여 이루어진 채용비위, 조세포탈, 회계부정, 불공정거래행위 등과 관련한 중대한 위법행위
②·③ (생 략)
제57조의7(인사감사 등) ① 법 제63조의8제1항에 따른 인사감사(이하 “인사감사”라 한다)는 인사운영 전반 또는 채용, 승진, 평가 등 특정 사항을 대상으로 한다.
②·③ (생 략)
「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」
제3장 출자·출연 기관의 운영
제2절 임직원의 인사 등
제15조의2(비위행위자에 대한 조치) ① 출자·출연 기관은 투명하고 공정한 인사운영 등 윤리경영을 강화하기 위하여 노력하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 출자·출연 기관의 임원이 금품비위, 성범죄, 채용비위 등 대통령령으로 정하는 비위행위(이하 “비위행위”라 한다)를 한 사실이 있거나 혐의가 있는 경우로서 제1항에 따른 윤리경영을 저해한 것으로 판단되는 경우 해당 출자·출연 기관의 임원에 대하여 검찰, 경찰 등 수사기관과 감사원 등 감사기관(이하 이 조에서 “수사기관등”이라 한다)에 수사 또는 감사를 의뢰하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장은 해당 임원의 직무를 정지시키거나 그 기관의 장에게 직무를 정지시킬 것을 요구할 수 있다.
③ ∼ ⑥ (생 략)
제15조의3(인사감사 등) ① 지방자치단체의 장은 비위행위 중 채용비위의 근절 등을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 출자·출연 기관의 인사운영의 적정 여부를 감사(이하 이 조에서 “인사감사”라 한다)할 수 있으며, 필요한 경우 관계 서류를 제출하도록 요구할 수 있다.
②·③ (생 략)
제5절 지도·감독 등
제27조(운영지침의 통보) 행정안전부장관은 출자·출연 기관에 공통적으로 적용할 다음 각 호의 사항에 관한 운영지침을 정하고, 이를 각 지방자치단체의 장 또는 출자·출연 기관의 장에게 통보할 수 있다.
1. 조직 운영과 정원·인사 관리에 관한 사항
2.·3. (생 략)
「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률 시행령」
제10조의2(비위행위자에 대한 수사 의뢰 등) ① 법 제15조의2제2항 전단에서 “금품비위, 성범죄, 채용비위 등 대통령령으로 정하는 비위행위”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 “비위행위”라 한다)를 말한다.
1. 직무와 관련하여 위법하게 금전, 물품, 부동산, 향응 또는 그 밖의 재산상 이익을 주고받거나 주고받을 것을 약속하는 행위
2. 해당 출자·출연 기관의 공금, 재산 또는 물품의 횡령, 배임, 절도, 사기 또는 유용(流用)
3. 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제2조에 따른 성폭력범죄
4. 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」 제4조에 따른 금지행위
5. 법령이나 정관·내규 등을 위반하여 채용·승진 등 인사에 개입하거나 영향을 주는 행위로서 인사의 공정성을 현저하게 해치는 행위
6. 법, 「상법」, 「형법」, 「조세범 처벌법」, 「지방세기본법」, 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 또는 그 밖에 해당 출자·출연 기관의 업무와 관련되는 법령 등을 위반하여 이루어진 채용비위, 조세포탈, 회계부정, 불공정거래행위 등과 관련한 중대한 위법행위
②·③ (생 략)
제10조의4(인사감사 등) ① 법 제15조의3제1항에 따른 인사감사(이하 “인사감사”라 한다)는 인사운영 전반 또는 채용, 승진, 평가 등 특정 사항을 대상으로 한다.
②·③ (생 략)
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
한글
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