이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “사무”란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 의미하므로, 지방자치단체는 자치사무와 단체위임사무에 한정하여 조례를 제정할 수 있으며(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조), 기관위임사무나 다른 지방자치단체의 소관에 속하는 사무에 대해서는 원칙적으로 조례를 제정할 수 없을 것입니다.
먼저, 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “지방보조금법”이라 한다)에 따라 광주광역시에서 광주광역시 서구(이하 “서구”라 한다)에 지방보조금(이하 “보조금”이라 한다)을 교부하는 절차를 살펴보면, 서구는 지방보조사업을 수행하려는 자로서 광주광역시장에게 보조금 예산계상 신청을 하고(제5조제1항), 광주광역시장은 보조금 예산 편성 후 예산심의를 거쳐 해당 예산을 확정하며(제6조제1항), 서구는 지방보조사업의 목적·내용 등을 적은 신청서와 첨부서류를 제출하여 보조금의 교부를 신청하고(제7조), 광주광역시장은 필요한 경우 교부 조건을 붙여(제9조) 보조금의 교부를 결정하게 됩니다(제8조).
한편, 광주광역시에서 보조금을 교부받은 서구가 해당 보조금을 집행하는 절차를 살펴보면, 서구가 광주광역시장으로부터 교부받는 보조금은 서구의 세입으로서 ‘시·도비보조금’ 과목으로 서구의 예산에 편입되고(「지방재정법」 제34조제2항·제41조, 같은 법 시행령 제47조 및 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 제5조·별표 8), 서구는 보조금의 용도에 맞게 지방보조사업을 수행해야 하며(지방보조금법 제13조), 보조금에 대하여 별도의 계정을 설정하고 자체의 수입 및 지출을 명백히 구분하여 회계처리해야 하고(제24조), 지방보조사업의 수행 상황과 실적을 광주광역시장에게 보고해야 하며(제16조제1항 및 제17조제1항), 광주광역시장은 지방보조사업에 대하여 매년 성과평가를 실시하고 특별한 사유가 없으면 그 평가결과를 예산편성에 반영해야 합니다(제27조).
살피건대, 보조금 교부 신청에 따라 서구가 교부받은 보조금은 해당 보조금을 지출하여 수행하는 사업에 구의 재정이 소요되는지와 무관하게 서구의 예산에 편입되고 구의회의 심의를 거쳐 집행되는바(각주: 법제처 2020. 12. 2. 의견제시 20-0291 참조 ), 서구의 재정이 소요되지 않는 시비 보조사업이라고 하더라도 해당 사업은 보조금이 서구의 예산으로 편입된 후 서구 예산의 집행으로 이루어지는 사업이므로, 사업의 재원 전액이 시 보조금으로 이루어져 광주광역시가 지방보조금법에 따라 서구의 보조금 지출에 관여하는 부분이 있더라도 이는 지방보조금법에 따른 보조금의 적정한 관리를 위한 조치이지, 그 보조금의 집행사무가 보조금을 교부한 광주광역시 소관의 사무이거나 광주광역시장으로부터 위임된 기관위임사무에 해당한다고 보기 어렵습니다.
다음으로, 이 사안에서 시 보조금을 재원으로 시행하려는 ‘서구 도시철도 차량기지 주변 주민지원사업’이 자치사무에 해당하는지 살펴보면, ‘광주광역시 서구 도시철도 2호선 차량기지 피해지역 주민지원에 관한 조례안’에서는 광주광역시 도시철도 2호선 차량기지 건설로 인해 피해를 입은 광주광역시 서구 주민을 지원하기 위해(제1조), 교부되는 보조금의 범위에서 친환경 가스보일러 설치 비용(제5조제2호) 등을 특정 피해지역 주민에게 지급할 수 있도록 하는 내용 등을 규정하려는바, 이러한 주민 지원을 위한 보조금 지급 사무는 「지방자치법」 제13조제2항에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 주민의 복지증진에 관한 사항(제2호)에 해당하는 것으로 보입니다.
따라서, 질의요지와 같은 내용의 조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등 예외적인 경우에 한정하여 지방자치단체가 기부·보조나 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 지방자치단체의 사무에 해당하는 범위에서 도시철도 차량기지 주변 주민에게 보조금을 지급할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 요건에 해당해야 할 것입니다(각주: 법제처 2023. 12. 28. 의견제시 23-0372 참조).
먼저, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별적인 법률상 근거가 필요할 것인데, 이 사안의 도시철도 차량기지 건설의 근거법령인 「도시철도법」에서는 도시철도 차량기지 주변 주민에게 보조금을 지급할 수 있도록 하는 규정을 두고 있지 않고, 그 밖에 해당 내용을 규정하고 있는 다른 개별 법률도 없는 것으로 보입니다.
다음으로, 도시철도 차량기지 주변 주민에게 보조금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 “보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우”를 말한다고 규정하고 있는데, 이에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 합니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).
따라서, 도시철도 차량기지 주변 주민에게 보조금을 지급하는 내용의 지원사업이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 「지방재정법」의 규정과 귀 기관의 재정적 상황, 지역 주민들의 피해 규모, 생활환경 및 다른 기피시설 주변지역 주민과의 형평성 문제 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것이고, 그에 따라 귀 구에서 조례 제정 여부를 결정해야 할 것으로 보입니다(각주: 법제처 2023. 12. 28. 의견제시 23-0372 참조).
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② (생 략)
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