이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 같은 법에서는 의결기관으로서 지방의회와 집행기관으로서 지방자치단체의 장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등을 통해 지방자치단체의 장의 사무집행을 통제할 수 있고, 지방자치단체의 장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구 등으로 의회의 의결권 행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있는바, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 지방자치단체의 장의 고유권한을 침해하지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있을 것입니다(각주: 대법원 2011. 4. 28. 선고 2011추18 판결 참조).
나. 질의 가에 대하여
「안산시 업무제휴 및 협약에 관한 조례」(이하 “안산시조례”라고 한다) 제3조에서는 상호 노력의무만 포함하는 순수한 업무제휴나 협약(이하 “업무제휴등”이라 한다)으로 상호 의무부담이나 권리의 포기가 포함되지 않은 경우(제3호) 등에 대해 안산시조례의 적용을 배제하는 것으로 규정하고 있는 한편, ‘안산시 업무제휴 및 협약에 관한 조례 일부개정조례안’(이하 “안산시조례안”이라 한다)에서는 안산시조례 제3조제3호를 삭제하고, 안 제6조제2항에서 안산시의회의 의결사항에 해당하는 내용을 포함하는 업무제휴등을 제외한 업무제휴등의 체결에 관하여 사전 또는 사후에 의회에 보고하도록 규정하려는바, 이 사안에서는 상호 노력의무만 포함하는 순수한 업무제휴등에 대해 사전 또는 사후에 의회에 보고하도록 하는 것이 지방자치단체의 장과 지방의회의 권한배분 원리에 위배되는지가 문제됩니다.
살피건대, 안산시조례 제2조제1호에서는 “업무제휴”란 안산시가 국내외 공공기관, 기업체 등과 공동의 업무를 추진하기 위한 협조적 업무관계를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “협약”이란 시가 국내외 제휴기관과 교섭하고 서로 합의된 내용을 확인하고 기록하기 위하여 작성한 양해각서(MOU) 등의 문서를 말한다고 규정하고 있는바, 업무제휴등은 “지방자치단체”인 안산시가 국내외 기관 등과 체결하는 것으로서 이러한 업무제휴등을 체결하는 권한이 지방자치단체의 장에게 전속되는 고유한 권한으로 보기는 어려워 보입니다(각주: 법제처 2022. 1. 12. 의견제시 22-0011, 2016. 12. 2. 의견제시 16-0328 참조).
그리고, 안산시조례안 제6조제2항에서는 의회 의결사항에 해당하는 내용을 포함하는 업무제휴등을 제외한 업무제휴등을 체결하기 전에 소관 상임위원회에 보고하도록 하면서(본문), 부득이한 사유로 사전 보고가 곤란한 경우에는 그 사유와 함께 사후 보고할 수 있도록 규정하려는데(단서), 이 사안에서 의회에 대한 보고의 경우 자료 제출 등의 방법으로 보고 행위가 종료되면 보고 의무의 이행이 완료되는 것이지, 보고 후 의회의 의결이나 의견을 기다려 이에 따라야 하는 등 법적 구속이 있는 것으로 보이지는 않는 점(각주: 대법원 2011. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조), 내용상 의무부담이나 권리의 포기가 포함되지 않은 업무제휴등에 해당하더라도 향후 업무제휴등을 구체화하는 단계에서 집행기관의 책임성을 담보하기 위한 절차적 사항을 규율할 필요가 있을 수 있는 점 등을 고려할 때, 질의요지와 같은 업무제휴등의 체결에 대해서 의회에 사전 또는 사후 보고하도록 규정하는 것이 지방자치단체의 장의 집행권을 본질적으로 침해한다고 보기 어렵습니다(각주: 법제처 2022. 1. 12. 의견제시 22-0011, 2016. 12. 2. 의견제시 16-0328 참조).
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
안산시조례 제6조제2항에서는 안산시장은 법령 또는 조례에 따른 의회의 의결사항(제1호) 또는 「지방자치법」 제47조제1항제8호에 따른 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기(제2호)에 해당하는 내용을 포함하는 업무제휴등을 체결하는 경우 사전에 의회의 의결을 받도록 규정하면서(본문), 긴급한 추진이 필요한 경우에는 간담회 등을 통해 소관 상임위원회에 보고한 후 의회의 의결을 받은 때부터 효력을 발생한다는 조건을 붙여 업무제휴등을 체결할 수 있다고 규정(단서)하고 있는 한편, 안산시조례안 제6조제1항에서는 안산시장은 법령 또는 조례에 따른 의회의 의결사항에 해당하는 내용을 포함하는 업무제휴나 협약을 체결할 경우에는 사전에 의회의 의결을 받아야 한다고 규정하려 하면서, 현행 안산시조례 제6조제2항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 내용을 삭제하려는바, 이러한 개정안이 해당 업무제휴등의 체결을 긴급하게 추진할 필요가 있는 경우에도 예외 없이 의회의 사전의결을 받아야 하는 것으로 보아 상위법령에 위배되는지가 문제됩니다.
살피건대, 「지방자치법」 제122조제1항에서는 지방자치단체의 장은 ‘주민의 생명과 재산 보호’를 위하여 긴급하게 필요한 사항으로서 지방의회를 소집할 시간적 여유가 없거나 지방의회에서 의결이 지체되어 의결되지 아니할 때 선결처분을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서 업무제휴등의 긴급한 체결이 필요한 경우 의회의 사전의결을 받지 않고 소관 상임위원회에 보고한 후 의회의 의결을 받은 때부터 효력이 발생한다는 조건을 붙여 업무제휴등을 체결할 수 있도록 하는 현행 규정을 삭제하여 긴급한 업무제휴등의 체결에 대해 사전의결을 받지 않아도 되는 예외사유를 명시하고 있지 않더라도, 「지방자치법」 제122조제1항에 해당하는 경우에는 선결처분으로 업무제휴등을 체결할 수 있을 것으로 보입니다.
한편, 안산시조례안 제6조제1항에 따르면, 안산시의회의 의결사항을 포함하는 업무제휴등의 체결이 「지방자치법」 제122조제1항에 따른 선결처분의 요건에 해당하지 않지만 안산시장이 긴급하게 체결할 필요가 있다고 판단하는 경우 종전과는 달리 의회의 사전의결을 받아 체결해야 할 것으로 보이는데, 질의 가에서 살펴본 것처럼 업무제휴등은 “지방자치단체”인 안산시가 국내외 기관 등과 체결하는 것으로서 이러한 업무제휴등을 체결하는 권한이 지방자치단체의 장에게 전속되는 고유한 권한으로 보기는 어려워 보이는 점(각주: 법제처 2022. 1. 12. 의견제시 22-0011, 2016. 12. 2. 의견제시 16-0328 참조), 「지방자치법」 제47조제1항 각 호에서 지방의회의 의결사항을 명시하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항 각 호의 사항 외에 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있어 법령 또는 조례에 따른 의회의 의결사항에 해당하는 내용이 업무제휴등에 포함되어 있는 경우에는 의회의 사전의결을 거치도록 하는 것이 상위법령에 위배된다고 보기 어려운 점 등을 고려할 때, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「안산시 업무제휴 및 협약에 관한 조례」
제3조(적용범위) 업무제휴나 협약에 관하여 다음 각 호를 제외하고는 이 조례가 정하는 바에 따른다.
1. 법령과 다른 조례에 특별한 규정이 있는 경우
2. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 따라 안산시장(이하 “시장”이라 한다)이 체결하는 계약
3. 상호 노력의무만 포함하는 순수한 업무제휴나 협약으로 상호 의무부담이나 권리의 포기가 포함되지 아니한 경우
제6조(업무제휴 등에 대한 의회 보고 등) ① 시장은 업무제휴 또는 협약 체결 전 또는 체결 후 안산시의회(이하 “의회”라 한다) 소관 상임위원회에 보고(의원간담회, 서면 등)하여야 한다.
② 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 내용을 포함하는 업무제휴나 협약을 체결할 경우에는 사전에 의회의 의결을 받아야 한다. 다만, 긴급한 추진이 필요한 경우에는 소관 상임위원회에 보고(의원간담회, 서면 등)한 후 의회의 의결을 받은 때부터 효력을 발생한다는 조건을 붙여 업무제휴나 협약을 할 수 있다.
1. 법령 또는 조례에 따른 의회의 의결사항(각주: 안산시의회의 의결사항을 별도로 정하고 있는 일반조례는 없는 것으로 보임)에 해당하는 경우
2. 「지방자치법」제47조제1항제8호에 따른 의무부담이나 권리의 포기를 수반하는 경우
③ (생 략)
한글
PDF
