이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조), “사무”란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 의미하므로, 지방자치단체는 자치사무와 단체위임사무에 한정하여 조례를 제정할 수 있으며(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조), 기관위임사무나 다른 지방자치단체의 소관에 속하는 사무에 대해서는 원칙적으로 조례를 제정할 수 없을 것입니다.
먼저, ‘강원특별자치도의회 건의안 및 결의안 관리 조례안’(이하 “강원특별자치도조례안”이라 한다) 제2조에서는 “건의안”이란 강원특별자치도의회의원이 국회·정부·다른 지방자치단체, 그 밖의 기관의 권한에 속하는 사항에 대하여 건의할 목적으로 제출하는 의안을 말하고(제1호), “결의안”이란 의원이 강원특별자치도의회의 의사를 결집하여 외부에 표명하거나 의회 운영에 관한 사항을 결정할 목적으로 제출하는 의안을 말한다고(제2호) 규정하고, 안 제5조제1항에서는 도지사와 교육감은 건의안 및 결의안의 처리 현황을 수시로 파악하여 건의안 및 결의안의 내용이 반영될 수 있도록 필요한 행정 조치를 해야 한다고 규정하려는 것입니다.
살피건대, 강원특별자치도조례안 제2조에 따른 건의안 및 결의안(이하 “건의안등”이라 한다)의 발의와 같은 지방의회의 의견 표명에 관한 사항은 「지방자치법」에서 직접적으로 명시하는 권한은 아니지만, 같은 법 제44조제1항에 따라 지방의회의원이 공공의 이익을 우선하여 그 직무를 성실히 수행하여야 한다는 의무를 이행하고, 주민의 의견을 지방의회가 대변하여 표명한다는 취지에서 인정되는 권한이라고 할 수 있는바(각주: 행정안전부, 『지방의회 운영 가이드북』, 2022, 122쪽 참조), 건의안등의 내용에 다른 기관의 권한에 속하는 사항에 관한 의견 등이 포함되어 있다고 하더라도, 이는 단지 강원특별자치도의회의 의견을 표명하는 것으로 그 내용에 강제성이 있다고 보기는 어려우므로, 건의안등의 발의가 다른 기관의 권한에 대한 침해에 해당한다거나 해당 건의안등의 발의와 처리 현황 파악 등에 관한 사항을 규정한 조례가 국가사무나 다른 지방자치단체의 소관에 속하는 사무에 관한 사항을 규정한 조례에 해당하는 것으로 보기는 어렵습니다.
따라서, 국회·정부·다른 지방자치단체 등의 권한에 속하는 사항에 대한 지방의회의원의 건의안 또는 지방의회의 결의안의 처리 등에 관한 사항을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
먼저, 강원특별자치도조례안 제2조의 정의규정에 따르면, “건의안”은 의원이 다른 기관의 권한에 속하는 사항에 대하여 ‘건의’하기 위하여 마련되고, “결의안”은 의회의 결집된 의사를 외부에 ‘표명’하기 위하여 마련되는 의안 형태인바, 이러한 건의안등의 생성 목적에 비추어 볼 때, 지방의회는 사전에 집행기관에 통지를 하거나 협의를 거치는 등의 절차를 거치지 않고도 의사 표명 권한을 행사하여 건의안등을 발의·의결할 수 있는 것으로 보이는 한편, 외부에 건의안등을 전달하는 것을 넘어서 건의안등의 내용이 실현되도록 집행기관으로 하여금 적극적인 행정조치를 하도록 의무를 부과하는 것까지 건의안등의 처리에 포함되는 것으로 보기는 어려워 보입니다.
그리고, 강원특별자치도조례안 제3조에서는 강원특별자치도지사와 강원특별자치도교육감에게 건의안등이 관련 기관에 전달되고 정책 등에 반영되게 노력하도록 책무를 부여하고 있고, 안 제4조에서는 건의안등의 처리에 대하여 의장이 건의안등을 관련 기관에 ‘문서로 전달’하도록 조치하고 도지사와 교육감에게 그 내용을 알리도록 규정하려 하는바, 이러한 규정을 통해 의회 의사의 외부 표명·전달이라는 목적을 충분히 달성할 수 있을 것으로 보이는 점도 이 사안을 판단할 때 고려할 수 있을 것입니다.
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 건의안등의 처리의 범위를 벗어나는 것으로 보이므로, 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.
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