이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정·개정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미하므로, 지방자치단체가 조례를 제정·개정하기 위해서는 조례로 정하려는 사항이 법령에 위반되지 않아야 할 것이고, 또한 「지방자치법」은 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 독자적 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 고유권한을 침해하는 규정을 둘 수 없을 것입니다(각주: 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 참조).
한편, 「지방자치법」 제103조제2항에서는 지방의회의 의장은 지방의회 사무직원을 지휘·감독하고 법령과 조례·의회규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육·훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리한다고 규정하고 있고, 제118조에서는 지방자치단체의 장은 지방의회의 사무직원을 제외한 소속 직원을 지휘·감독하고 법령과 조례·규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리한다고 규정하고 있는바, 지방의회 사무직원과 지방자치단체의 집행기관 소속 직원의 복무 사항 처리 등 인사에 관한 권한을 각각 지방의회의 의장과 지방자치단체의 장에게 부여하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
살피건대, 「공직자의 이해충돌 방지법」 제2조제1호나목에서는 「지방자치법」에 따른 지방자치단체의 집행기관 및 지방의회를 공공기관 중 하나로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제33조제1항에서는 공공기관의 장은 법과 이 영의 시행에 필요한 범위에서 해당 기관의 특성에 적합한 기관별 이해충돌 방지 제도 운영지침을 제정해야 한다고 규정하고 있어, 문언상 지방의회의 의장은 지방의회 소속 공직자에게 적용되는 지침을, 지방자치단체의 장은 집행기관 소속 공직자에게 적용되는 지침을 제정하도록 각 소관을 구분하고 있는 것으로 보이는바, 이러한 규율 범위를 넘어서 지방자치단체의 장이 아닌 지방의회의원이 발의하여 집행기관 소속 공직자에게도 적용되는 이해충돌 방지 제도 운영지침을 조례로 제정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다.
아울러, 「공직자의 이해충돌 방지법」에서는 직무관련자와의 거래 신고(제9조), 직무 관련 외부활동의 제한(제10조), 공공기관 물품 등의 사적 사용·수익 금지(제13조), 직무상 비밀 등 이용 금지(제14조) 등을 공직자의 이해충돌 방지에 관한 사항으로 규정하면서 그 위반행위에 대한 징계규정(제26조)을 두고 있는데, 이러한 내용은 공직자의 직무수행·복무 등과 관련 있는 사항으로서 그에 관한 권한은 인사권자의 고유권한으로 보이는바, 지방의회의원이 발의하여 집행기관 소속 공직자에게 적용되는 이해충돌 방지 제도 운영지침을 조례로 제정하는 것은 지방자치단체의 장의 고유권한인 인사권을 침해할 소지도 있어 보입니다.
따라서, 지방자치단체의 집행기관 소속 공직자에게 적용되는 공직자 이해충돌 방지 제도 운영지침을 지방의회의원이 발의하여 조례로 제정할 수는 없을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
살피건대, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제7조에서는 공직자는 법령을 준수하고 친절하고 공정하게 집무하여야 하며 일체의 부패행위와 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 제8조제1항에서는 제7조에 따라 공직자가 준수하여야 할 행동강령은 대통령령·국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 또는 공직유관단체의 내부규정으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 「공무원 행동강령」 제2조제1호아목에서는 중앙행정기관의 장(대통령 소속 기관 및 국무총리 소속 기관의 장을 포함한다), 지방자치단체의 장, 지방의회의 장 및 교육감을 “중앙행정기관의 장등”으로 약칭하고 있고, 제24조제1항에서는 중앙행정기관의 장등은 이 영의 시행에 필요한 범위에서 해당 기관의 특성에 적합한 세부적인 기관별 공무원 행동강령을 제정하여야 한다고 규정하고 있어, 문언상 지방의회의 의장은 지방의회 소속 공무원에게 적용되는 행동강령을, 지방자치단체의 장은 집행기관 소속 공무원에게 적용되는 행동강령을 제정하도록 각 소관을 구분하고 있는 것으로 보이는바, 이러한 규율 범위를 넘어서 지방자치단체의 장이 아닌 지방의회의원이 발의하여 집행기관 소속 공무원에게도 적용되는 행동강령을 조례로 제정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다.
아울러, 「공무원 행동강령」에서는 공정한 직무수행에 관한 사항(제2장) 및 부당이득의 수수 금지(제3장) 등을 공무원이 준수해야 할 행동기준으로 규정하면서 그 위반행위에 대한 징계규정(제20조)을 두고 있는데, 이러한 내용은 공직자의 직무수행·복무 등과 관련 있는 사항으로서 그에 관한 권한은 인사권자의 고유권한으로 보이는바, 지방의회의원이 발의하여 집행기관 소속 공무원에게 적용되는 행동강령을 조례로 제정하는 것은 지방자치단체의 장의 고유권한인 인사권을 침해할 소지가 있어 보이며, 공직자 행동강령의 제정·시행 및 원활한 운영에 필요한 사항을 규정하는 것을 목적으로 하는 「공직자 행동강령 운영지침」(각주: 2024. 9. 10. 국민권익위원회예규 제322호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말함) 제4조제1항에서는 기관별 행동강령을 제정할 때 그 입법형식을 규정하고 있는데, 지방자치단체의 장이 행동강령을 제정할 때에는 “규칙으로” 정한다고 명시하고 있는 점을 고려할 때, 집행기관 소속 공무원에게 적용되는 행동강령에 관한 사항을 조례의 형식으로 정하는 것은 타당하지 않은 것으로 보입니다.
따라서, 지방자치단체의 집행기관 소속 공무원에게 적용되는 공무원 행동강령을 지방의회의원이 발의하여 조례로 제정할 수는 없을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「공직자의 이해충돌 방지법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “공공기관”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 기관·단체를 말한다.
가. (생 략)
나. 「지방자치법」에 따른 지방자치단체의 집행기관 및 지방의회
(이하 생략)
「공직자의 이해충돌 방지법 시행령」
제33조(기관별 이해충돌 방지 제도의 운영 등) ① 공공기관(국회, 법원, 헌법재판소 및 선거관리위원회는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)의 장은 법과 이 영의 시행에 필요한 범위에서 해당 기관의 특성에 적합한 기관별 이해충돌 방지 제도 운영지침을 제정해야 한다.
②·③ (생 략)
「공무원 행동강령」
제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “직무관련자”란 공무원의 소관 업무와 관련되는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 개인[공무원이 사인(私人)의 지위에 있는 경우에는 개인으로 본다] 또는 법인·단체를 말한다.
가. ∼ 사. (생 략)
아. 그 밖에 중앙행정기관의 장(대통령 소속 기관 및 국무총리 소속 기관의 장을 포함한다), 지방자치단체의 장, 지방의회의 장 및 교육감(이하 “중앙행정기관의 장등”이라 한다)이 부패 방지를 위하여 정하는 업무와 관련된 개인 또는 법인·단체
2. ∼ 4. (생 략)
제24조(기관별 행동강령의 운영 등) ① 중앙행정기관의 장등은 이 영의 시행에 필요한 범위에서 해당 기관의 특성에 적합한 세부적인 기관별 공무원 행동강령을 제정하여야 한다.
② ∼ ④ (생 략)
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