기본정보

• 질의요지

  
  

  
  「지방자치법」 제48조 및 제49조제4항에 따라 지방의회가 지방자치단체의 장에게 서류제출을 요구하는 경우 그 서류제출 기간을 3일보다 짧게 정할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  
  
  

• 의견

  
  

  
  질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  
  

• 이유

  
  

  
  「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고, 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순·저촉이 있는지 여부에 따라서 개별적·구체적으로 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결 참조).
  
  먼저, 「지방자치법」 제48조제1항에서는 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 제49조제4항에서는 지방의회의 지방자치단체 사무 감사 또는 조사를 위하여 필요하면 서류제출을 요구할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 「지방자치법 시행령」 제40조제1항에서는 법 제48조에 따른 서류제출의 요구는 늦어도 그 서류제출일 3일 전까지 해야 한다고 규정하고 있으며, 제46조제1항에서는 법 제49조제4항에 따른 서류제출의 요구는 서류제출 요구일의 3일 전까지 지방의회의 의장을 통하여 해야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  살피건대, 지방의회는 법령에 의해 주어진 권한의 범위에서 집행기관을 견제할 수 있고, 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 허용될 수 없을 것인바(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조), 「지방자치법」에서는 지방의회의 서류제출 요구와 관련하여 서류제출을 요구받은 자의 준비기간을 아예 부여하지 않거나 단축할 수 있도록 하는 예외를 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있지 않은 점, 「지방자치법 시행령」 제40조제1항 및 제46조제1항에서 서류제출의 요구는 늦어도 서류제출일 3일 전까지 해야 한다고 규정하고 있는 취지는, 지방의회의 서류제출 요구에 따른 집행기관의 준비기간을 최소 3일은 보장함으로써 집행기관의 충실한 준비를 통하여 지방의회의 심의·감사·조사의 정확성과 효율성을 제고하려는 것인 점(각주: 대법원 1997. 9. 26. 선고 97추43 판결, 행정안전부 『지방의회 운영 가이드북(2022)』 52면 참조) 등을 고려할 때, 법령에서 최소한의 준비기간으로 규정한 3일보다 더 짧은 기간을 서류제출 기간으로 정할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 법령상 근거 없이 집행기관에 대한 통제를 강화하는 것으로 볼 수 있습니다.
  
  아울러, 「지방자치법」 제49조제5항에 따르면 제4항에 따른 서류제출을 요구받은 자가 정당한 사유 없이 서류를 정해진 기한까지 제출하지 아니한 경우에는 500만원 이하의 과태료를 부과받을 수 있는바, 이러한 제재처분의 근거가 되는 서류제출의 기간을 정하는 규정에 대해서는 엄격한 해석이 요구될 뿐만 아니라, 서류제출 요구를 받은 자가 제재를 받지 않도록 상당한 준비기간을 부여할 필요가 있을 것으로 보이는 점도 이 사안을 판단할 때 고려할 필요가 있습니다.
  
  한편, 「지방자치법 시행령」 제53조에서는 법과 이 영에서 규정한 사항 외에 감사 또는 조사에 필요한 사항을 조례로 정할 수 있도록 규정하고 있어 감사 또는 조사에 필요한 서류제출과 관련하여 그 서류제출 기간 등에 관한 사항을 조례에서 달리 정할 수 있다는 견해가 있을 수 있으나, 해당 규정은 법령에서 규정한 사항 외에 감사 또는 조사에 필요한 사항을 조례로 정할 수 있도록 하는 것이지, 법령에서 정하고 있는 사항을 변경하거나 예외를 정할 수 있도록 하는 것은 아니라고 보이는 점에서 그러한 견해는 타당하지 않은 것으로 보입니다(각주: 대법원 1997. 9. 26. 선고 97추43 판결 참조).
  
  따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  
  【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
  「지방자치법 시행령」
  제40조(서류제출 요구 방법 등) ① 법 제48조에 따른 서류제출 요구는 늦어도 그 서류 제출일 3일 전까지 해야 한다.
  ② 제1항의 요구를 받은 지방자치단체의 장은 법령이나 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 그 요구에 따라야 한다.
  제46조(행정사무 감사 또는 조사의 방법 등) ① 법 제49조제4항에 따른 현지확인, 서류제출의 요구, 지방자치단체의 장 또는 관계 공무원이나 그 사무에 관계되는 사람의 출석·증언 또는 의견진술의 요구는 늦어도 그 현지확인일, 서류제출 요구일, 출석·증언이나 의견진술 요구일의 3일 전까지 지방의회의 의장을 통하여 해야 한다.
  ② 제1항의 요구를 받은 사람은 법령이나 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 그 요구에 따라야 하며 행정사무 감사 또는 조사에 협조해야 한다.
  ③ ∼ ⑧ (생 략)
  제53조(운영 규정) 법과 이 영에서 규정한 사항 외에 감사 또는 조사에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.