이유
「상주시 사무의 민간위탁에 관한 조례」(이하 “상주시민간위탁조례”라고 한다) 제2조제1호에서는 “민간위탁”이란 각종 법령이나 조례에 따른 상주시장의 사무 중 일부를 상주시 ‘소속기관’이 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인(이하 “법인등”이라 한다)에게 맡겨 그의 명의와 책임 아래 행사하도록 하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “수탁기관”이란 상주시장의 사무를 위탁받은 상주시 ‘산하기관’이 아닌 법인등을 말한다고 규정하고 있어, 상주시민간위탁조례에 따라 상주시장의 사무를 민간위탁받을 수 있는 대상이 상주시 ‘소속기관’이 아닌 법인등인지, 상주시 ‘산하기관’이 아닌 법인등인지 명확하지 않은 측면이 있는데, 일반적으로 ‘산하기관’은 ‘소속기관’보다 넓은 의미를 가지는 것으로 볼 수 있으므로(각주: 법제처 2018. 4. 6. 의견제시 18-0081 참조), 이 사안에서는 경북문화재단이 상주시 ‘산하기관’에 해당하는지를 먼저 살펴볼 필요가 있습니다.
먼저, 현행법령 및 조례상 지방자치단체 산하기관의 의미나 범위를 정의하고 있는 규정은 없으나, 일반적으로 산하기관이란 어떤 기관에 소속된 것과 유사한 정도의 관리·감독을 받는 기관을 의미하므로, 지방자치단체의 산하기관이란 지방자치단체의 소속기관뿐만 아니라 지방자치단체에 소속된 것과 유사한 기관까지 합친 개념으로 이해할 수 있는바, 여기서 지방자치단체의 소속기관이란 지방자치단체의 직속기관·사업소와 출장소를 말하고(「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제2조제4호), 직속기관이란 「지방자치법」 제126조에 따른 직속기관으로 지방농촌진흥기구·지방공무원교육훈련기관·자치경찰단·보건환경연구원·보건소·지방소방기관과 공립의 대학·전문대학을(제2조제5호), 사업소란 「지방자치법」 제127조에 따른 사업소를(제2조제6호), 출장소란 「지방자치법」 제128조에 따른 출장소를 각각 의미하는(제2조제7호)(각주: 「지방자치법」)제126조(직속기관) 지방자치단체는 소관 사무의 범위에서 필요하면 대통령령이나 대통령령으로 정하는 범위에서 그 지방자치단체의 조례로 자치경찰기관(제주특별자치도만 해당한다), 소방기관, 교육훈련기관, 보건진료기관, 시험연구기관 및 중소기업지도기관 등을 직속기관으로 설치할 수 있다.
제127조(사업소) 지방자치단체는 특정 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 범위에서 그 지방자치단체의 조례로 사업소를 설치할 수 있다.
제128조(출장소) 지방자치단체는 외진 곳의 주민의 편의와 특정지역의 개발 촉진을 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 범위에서 그 지방자치단체의 조례로 출장소를 설치할 수 있다.
한편, 지방자치단체에 소속된 것과 유사한 기관이란 해당 기관의 설치 근거가 되는 법령이나 조례에 따라 업무 범위가 정해지고, 이에 대한 관리·감독이 가능한 기관을 의미하는 것으로 볼 수 있습니다(각주: 법제처 2021. 5. 20. 의견제시 21-0125; 법제처 2018. 9. 10. 의견제시 18-0168 참조).
그런데, 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 한다) 제4조에서는 지방자치단체는 문화 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업 등을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하는 등의 방법으로 재단법인을 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 제25조에서는 지방자치단체의 장은 법령이나 조례에 따라 지방자치단체가 출자·출연 기관에 위탁한 사업 등에 대해 해당 출자·출연 기관을 지도하거나 감독할 수 있다고 규정하고 있으며, 제26조에서는 지방자치단체의 장이 출자·출연 기관의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그렇다면, ‘상주시’가 지방출자출연법에 따라 설립한 재단법인은 상주시민간위탁조례 제2조제2호에 따른 상주시 산하기관에 해당하여 같은 조례가 적용되지 않는 것으로 보는 것이 합리적이나, 이 사안에서의 경북문화재단은 상주시가 아닌 ‘경상북도’가 지방출자출연법에 따라 설립한 재단법인으로서 ‘경상북도’의 관리·감독을 받으므로 상주시민간위탁조례 제2조제2호에 따른 상주시 산하기관에는 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 상주시장이 소관 사무의 일부를 경북문화재단에 위탁하려는 경우에는 ‘상주시의 산하기관이 아닌’ 법인등을 수탁기관으로 규정하고, 위탁 사무와 절차에 관한 사항을 규정하고 있는 상주시민간위탁조례가 적용됩니다.
다만, 위에서 살펴본 것처럼 현행 상주시민간위탁조례에서 민간위탁을 받는 기관(제2조제1호)과 수탁기관(제2조제2호)의 의미가 일치하지 않아, 상주시 ‘산하기관’에는 해당하나 상주시 ‘소속기관’에는 해당하지 않는 기관의 경우 상주시민간위탁조례가 적용되는지 해석상 혼란을 일으킬 소지가 있으므로, 어느 하나의 용어로 통일할 필요가 있어 보이고, 상주시민간위탁조례 제2조제2호에서 규정하고 있는 ‘산하기관’의 의미가 불분명한 측면이 있으므로, ‘산하기관’이라는 용어보다는 지방출자출연법에 따른 출자·출연 기관 등과 같은 표현을 사용하는 것이 바람직할 것인바, 향후 자치법규 개정 시 참고하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」
제4조(지방자치단체의 출자·출연과 대상 사업 등) ① 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하거나 지방자치단체 외의 자(외국인 및 외국법인을 포함한다)와 공동으로 출자하거나 출연하여 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」 또는 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」에 따른 재단법인을 설립할 수 있다.
1.·2. (생 략)
② (생 략)
③ 출자·출연 기관과 관련한 다음 각 호의 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
1. 설립 목적
2. 주요 업무와 사업
3. 출자 또는 출연의 근거와 방법
4. 그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항
제25조(지도·감독 등) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 사업에 대하여 해당 출자·출연 기관을 지도하거나 감독할 수 있다.
1. 법령이나 조례에 따라 지방자치단체가 출자·출연 기관에 위탁한 사업
2. 지방자치단체의 소관 업무와 직접 관련되는 사항으로서 대통령령으로 정하는 사업
② (생 략)
제26조(검사·보고 등) ① 지방자치단체의 장은 출자·출연 기관의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사할 수 있으며, 해당 기관에 필요한 보고를 하게 할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 출자·출연 기관에 대해서는 적어도 3년마다 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사하여야 한다.
1. 지방자치단체의 지분이 100분의 50 이상인 기관
2. 지방자치단체의 지분이 100분의 50 미만인 기관 중 제2조제3항 각 호의 요건에 해당하는 기관
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