이유
가. 질의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고, 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순·저촉이 있는지 여부에 따라서 개별적·구체적으로 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결 참조).
「지방공무원법」 제59조에서는 공무원의 복무에 필요한 사항은 이 법에서 규정하는 것 외에는 대통령령 또는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 「지방공무원 복무규정」(이하 “복무규정”이라 한다) 제7조의7제1항에서는 공무원의 특별휴가는 이 영에서 정하는 바에 따르도록 규정하면서(본문), 이 영에서 정하지 아니하는 사항은 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는 한편(단서), 같은 조 제8항에서는 5세 이하의 자녀를 가진 공무원은 24개월의 범위에서 자녀돌봄, 육아 등을 위한 1일 최대 2시간의 육아시간을 받을 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제9항에서는 질병, 사고, 노령 등의 사유로 조부모, 외조부모, 부모(배우자의 부모를 포함하며, 이하 같다), 배우자, 자녀 또는 손자녀를 돌봐야 하는 경우(제4호) 등에 해당하는 공무원에 대한 가족돌봄휴가에 관한 사항을 규정하고 있으며, 같은 조 제10항에서는 가족돌봄휴가는 무급으로 하되, 자녀(각주: 복무규정 제7조의7제9항제4호의 경우에는 미성년자 또는 장애인인 자녀로 한정함.)를 돌보기 위한 가족돌봄휴가는 연간 2일(각주: 자녀가 2명 이상이거나 장애인인 경우 또는 해당 공무원이 「한부모가족지원법」 제4조제1호의 모 또는 부에 해당하는 경우에는 3일을 말함.)까지 유급으로 한다고 규정하는 등 같은 조 제2항부터 제14항까지에서는 공무원의 특별휴가에 대하여 사유별로 그 휴가일수를 규정하고 있습니다.
한편, 「광주광역시 공무원 복무조례」 제18조에서는 광주광역시 공무원의 특별휴가에 관하여 육아시간의 계산 방법(제4항), 수업휴가(제6항) 등의 사항을 규정하고 있는데, ‘광주광역시 공무원 복무조례 일부개정조례안’(이하 “광주광역시조례안”이라 한다)은 초등학생 자녀를 가진 공무원에 대하여 일 최소근무시간이 4시간 이상인 경우 1시간의 교육지도시간을 받을 수 있도록 하고, 당해 연도 말 기준으로 초등학교 취학 전의 자녀를 둔 공무원에 대하여 연 3일의 범위에서 보육휴가를 받을 수 있도록 하는 내용을 신설하려는 것입니다.
나. 질의 가에 대하여
복무규정 제7조의7제1항 단서에 따라 조례로 정하도록 위임한 것은 같은 조 제2항부터 제14항까지에서 규정한 특별휴가의 종류 및 일수 외에 다른 종류의 특별휴가 및 그 일수를 말한다고 할 것이므로(각주: 법제처 2018. 11. 20. 의견제시 18-0238; 법제처 2024. 3. 8. 의견제시 24-0053 참조), 광주광역시조례안에 따른 교육지도시간(이하 “교육지도시간”이라 한다)이 복무규정 제7조의7제2항부터 제14항까지에서 이미 규정하고 있는 특별휴가에 해당한다면 그에 관한 사항을 조례에 규정할 수 없을 것인바, 복무규정 제7조의7제8항에 따른 자녀돌봄 목적의 육아시간(이하 “육아시간”이라 한다)과 비교하여 교육지도시간이 다른 종류의 특별휴가에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다.
살피건대, ‘교육지도시간’의 경우 자녀가 초등학교에 재학 중일 때 해당 휴가를 사용할 수 있고, ‘육아시간’의 경우 자녀가 0세부터 5세 사이일 때에 해당 휴가를 사용할 수 있어 돌봄 대상이 되는 자녀의 연령층이 구별되는 점, ‘교육지도시간’의 경우 1일 최대 1시간의 범위에서 인정되나, ‘육아시간’의 경우 1일 최대 2시간의 범위에서 인정되는 점, ‘교육지도시간’의 목적은 취학 자녀를 둔 공무원에게 자녀가 초등학교에 재학하는 전체 기간에 자녀의 등교 준비, 등교 동행 등을 위한 시간을 주기 위한 것이고, ‘육아시간’은 미취학 자녀를 둔 공무원에게 24개월의 범위에서 자녀돌봄에 필요한 시간을 주기 위한 것인 점 등을 고려할 때, ‘교육지도시간’은 자녀를 돌보는 다양한 형태 중 초등학생인 자녀에 대한 돌봄을 특별히 장려하기 위하여 그 목적과 대상을 차별화한 새로운 명목의 특별휴가에 해당하는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2024. 5. 9. 의견제시 24-0108 참조).
따라서, 이 사안에서 교육지도시간은 복무규정에서 정하지 않은 사항을 조례에 규정하는 것으로, 같은 규정 제7조의7제1항 단서에 따라 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
앞서 살펴본 것처럼, 복무규정 제7조의7제1항 단서에 따라 조례로 정하도록 위임한 것은 같은 조 제2항부터 제14항까지에서 규정한 특별휴가의 종류 및 일수 외에 다른 종류의 특별휴가 및 그 일수를 말한다고 할 것이므로(각주: 법제처 2018. 11. 20. 의견제시 18-0238; 법제처 2024. 3. 8. 의견제시 24-0053 참조), 광주광역시조례안에 따른 보육휴가(이하 “보육휴가”이라 한다)가 복무규정 제7조의7제2항부터 제14항까지에서 이미 규정하고 있는 특별휴가에 해당한다면 그에 관한 사항을 조례에 규정할 수 없을 것인바, 복무규정 제7조의7제9항에 따른 가족돌봄휴가(이하 “가족돌봄휴가”이라 한다)와 비교하여 보육휴가가 다른 종류의 특별휴가에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다.
살피건대, ‘가족돌봄휴가’의 경우 공무원이 자녀 또는 손자녀가 다니는 어린이집 등의 공식 행사 또는 교사와의 상담에 참여하는 경우 등 복무규정 제7조의7제9항에서 열거하고 있는 네 가지 유형의 사유에 해당하는 경우에만 해당 휴가를 사용할 수 있도록 규정하고 있는 것과 달리, ‘보육휴가’의 경우 복무규정 제7조의7제9항 각 호에 해당하는지 여부와 관계없이 초등학교 취학 전의 자녀를 둔 공무원이라면 누구나 해당 휴가를 사용할 수 있는 점, ‘가족돌봄휴가’의 경우 돌보는 대상이 공무원의 ‘조부모, 외조부모, 부모(배우자의 부모를 포함한다), 배우자, 자녀 또는 손자녀’인 반면, ‘보육휴가’의 경우 보육하는 대상이 공무원의 ‘자녀’에 한정된다는 점 등을 고려하면, 광주광역시조례안에서 규정하는 ‘보육휴가’는 복무규정 제7조의7제9항에서 규정하는 ‘가족돌봄휴가’와 동일한 성질의 특별휴가라고 보기는 어렵다 할 것입니다(각주: 법제처 2024. 3. 8. 의견제시 24-0073 참조).
따라서, 이 사안에서 보육휴가는 복무규정에서 정하지 않은 사항을 조례에 규정하는 것으로, 복무규정 제7조의7제1항 단서에 따라 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
「지방공무원법」
제59조(위임규정) 공무원의 복무에 필요한 사항은 이 법에서 규정하는 것 외에는 대통령령 또는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
「지방공무원 복무규정」
제7조의7(특별휴가) ① 공무원의 특별휴가는 이 영에서 정하는 바에 따른다. 다만, 이 영에서 정하지 아니하는 사항은 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따른다.
② ∼ ⑦ (생 략)
⑧ 5세 이하의 자녀를 가진 공무원은 24개월의 범위에서 자녀돌봄, 육아 등을 위한 1일 최대 2시간의 육아시간을 받을 수 있다.
⑨ 공무원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 연간 10일의 범위에서 가족돌봄휴가를 받을 수 있다.
1. 「영유아보육법」에 따른 어린이집, 「유아교육법」에 따른 유치원 및 「초·중등교육법」 제2조 각 호의 학교(이하 이 항에서 “어린이집등”이라 한다)의 휴업·휴원·휴교 및 그 밖에 이에 준하는 사유로 자녀 또는 손자녀를 돌봐야 하는 경우
2. 자녀 또는 손자녀가 다니는 어린이집등의 공식 행사 또는 교사와의 상담에 참여하는 경우
3. 미성년자이거나 「장애인복지법」 제2조제2항에 따른 장애인(이하 이 조에서 “장애인”이라 한다)인 자녀·손자녀의 병원 진료(「국민건강보험법」 제52조에 따른 건강검진 또는 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」 제24조 및 제25조에 따른 예방접종을 포함한다)에 동행하는 경우
4. 질병, 사고, 노령 등의 사유로 조부모, 외조부모, 부모(배우자의 부모를 포함한다), 배우자, 자녀 또는 손자녀를 돌봐야 하는 경우
⑩ ∼ ⑭ (생 략)
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