이유
가. 질의의 공통사항
「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 한다)은 지방자치단체가 출자(出資)하거나 출연(出捐)하여 설립한 기관의 운영에 필요한 사항을 정하여 그 기관의 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 높임으로써 지역주민에 대한 서비스 증진에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 같은 법 제2조제1항에서는 이 법은 지방자치단체가 설립하고 제5조에 따라 지정·고시된 출자기관 또는 출연기관(이하 “출자·출연 기관”이라 한다)에 대하여 적용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조제1항에서는 출자·출연 기관은 해당 기관의 경영의 효율성을 높이고 지역주민에 대한 공공복리가 증진될 수 있도록 노력하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체는 출자·출연 기관의 자율적인 운영을 보장하며, 공정하고 자유로운 경제질서를 해치지 아니하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제1항에서는 지방자치단체는 문화, 예술, 장학(?學), 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업(제1호) 등의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하거나 지방자치단체 외의 자와 공동으로 출자하거나 출연하여 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」 또는 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」에 따른 재단법인을 설립할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 출자·출연 기관과 관련한 설립 목적(제1호), 주요 업무와 사업(제2호), 출자 또는 출연의 근거와 방법(제3호), 그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항(제4호)은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 조례를 제정할 때 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조), 여기서 주민이란 지방자치단체 관할구역에 주된 사무소나 본점이 있는 법인을 포함하는 개념이라고 할 것입니다.
살피건대, 지방출자출연법 제19조에서는 출자·출연 기관은 매 회계연도가 끝난 후 2개월 이내에 결산을 완료하고 지체 없이 결산서를 작성하여 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있어, 출자·출연 기관이 작성한 결산서를 제출하는 대상은 지방자치단체의 장뿐이고, 그 외의 기관·단체에 제출하도록 조례로 위임하고 있지 않은바, 출자·출연 기관으로 하여금 결산서를 작성하여 지방의회 소관 상임위원회 및 예산결산특별위원회에 제출하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 법률의 명시적 위임 없이 출자·출연 기관에 새로운 의무를 부과하는 것이어서 「지방자치법」에 위배될 소지가 있어 보입니다.
나아가, 지방출자출연법 제3조제2항에서 지방자치단체로 하여금 출자·출연 기관의 자율적인 운영을 보장하도록 하고, 공정하고 자유로운 경제질서를 해치지 않도록 책무를 부여하고 있는 점에 비추어 볼 때, 법률의 명시적인 근거나 위임 규정 없이 조례로 출자·출연 기관에 새로운 의무를 부과하도록 한다면, 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」 또는 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」에 따른 재단법인으로 설립되어 독립된 법인격을 가진 출자·출연 기관의 독립성과 자율성을 훼손시킬 수 있는 것으로 보이고(각주: 법제처 2018. 10. 1. 의견제시 18-0218 참조), 지방출자출연법이 지방자치단체의 장에게는 출자·출연 기관에 대한 인사감사(제15조의3), 출자·출연 기관의 예산 성립·변경에 대한 시정명령(제18조제4항), 출자기관의 사채발행 등에 대한 승인(제22조), 출자·출연 기관에 대한 일반적인 지도·감독(제25조) 및 검사(제26조) 등의 권한을 부여하는 규정을 두고 있는 반면, 지방의회에 대해서는 출자·출연 기관의 운영에 직접적으로 관여할 수 있도록 하는 규정을 두고 있지 않은 점 등을 고려할 때, 출자·출연 기관으로 하여금 결산서를 작성하여 지방의회 소관 상임위원회 및 예산결산특별위원회에 제출하도록 하는 것은 지방출자출연법의 입법취지 및 규정체계에도 부합하지 않는 것으로 보입니다.
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있는 것으로 보이므로, 조례 입안에 신중하시기 바랍니다.
다. 질의 나에 대하여
질의 가에서 살펴본 것과 같이, 지방출자출연법 제19조에서는 출자·출연 기관은 매 회계연도가 끝난 후 2개월 이내에 결산서를 작성하여 지체 없이 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있을 뿐 출연금의 정산에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않은바, 출자·출연 기관으로 하여금 매 회계연도가 끝난 후 2개월 이내에 출연금에 대한 정산보고서를 작성하여 지방자치단체의 장에게 제출하고, 정산 결과 발생한 집행잔액 및 이자를 지방자치단체에 반납하도록 하는 것은 법률의 명시적 위임 없이 출자·출연 기관에 새로운 의무를 부과하는 것이어서 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 위배될 소지가 있어 보입니다.
또한, 지방출자출연법 제27조에서는 행정안전부장관은 출자·출연 기관에 공통적으로 적용할 예산의 편성·집행과 자금 운영에 관한 사항(제2호), 회계와 결산에 관한 사항(제3호) 등에 관한 운영지침을 정하고, 이를 각 지방자치단체의 장 또는 출자·출연 기관의 장에게 통보할 수 있다고 규정하고 있는데, 그 위임에 따라 마련된 「2024년도 지방출자·출연기관 예산편성 운영지침」(각주: 해당 지침은 법령보충적 행정규칙으로서 대외적 구속력을 가지는 것으로 봄(법제처 2022. 1. 19. 회신 21-0615 해석례 참조).)에서는 매 회계연도 세입세출결과 발생한 잉여금은 다음연도 세입예산에 편성하여 처리함이 기본원칙이라고 규정하고 있고(18쪽), 그중 이자수입의 경우 출연기관에 귀속시켜 처리하는 것으로 규정하고 있는바(19쪽), 출자·출연 기관으로 하여금 정산 결과 발생한 집행잔액 및 이자를 지방자치단체에 반납하도록 하는 것은 이와 같은 지방출자출연법령에도 위배될 소지가 있다고 할 것입니다.
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있는 것으로 보이므로, 조례 입안에 신중하시기 바랍니다.
라. 질의 다에 대하여
지방출자출연법 제26조제1항에서는 지방자치단체의 장은 출자·출연 기관의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사할 수 있으며, 해당 기관에 필요한 보고를 하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 지분이 100분의 50 이상인 기관(제1호)이나 지방자치단체의 지분이 100분의 50 미만인 기관 중 같은 법 제2조제3항 각 호의 요건에 해당하는 기관(제2호)에 해당하는 출자·출연 기관에 대해서는 적어도 3년마다 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그런데, 익산시에서는 지방의회의원이 발의하여 지방자치단체의 장으로 하여금 지방자치단체 출자·출연 기관의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사하도록 하는 내용을 조례에 규정하려는바, 이와 같이 규정하는 것이 지방자치단체의 장과 지방의회의 권한 배분의 원리에 위배되지 않는지 문제될 수 있습니다.
「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체의 장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체의 장의 사무집행을 감시·통제할 수 있게 하고 지방자치단체의 장은 지방의회의 의결에 대한 재의 요구권 등으로 의회의 의결권 행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 지방자치단체의 장의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없고, 고유권한이 아닌 사항에 대해서도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 허용되지 않습니다(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조).
살피건대, 지방출자출연법 제26조제2항 각 호에 해당하는 경우를 제외하면 출자·출연 기관에 대한 업무·회계 및 재산에 관한 검사 권한은 지방자치단체의 장의 권한이라 할 것이고, 그 권한에는 출자·출연 기관에 대한 검사의 실시 여부, 검사 주기, 방법 등에 관한 사항의 결정까지 포함된다고 보아야 할 것이며, 상위법령에서는 출자·출연 기관의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사할 수 있는 근거를 두고 있을 뿐 검사의 시행 여부를 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있지 않으므로, 지방자치단체의 장에게 출자·출연 기관의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 일률적으로 검사하도록 의무를 부과하는 것은 출자·출연 기관에 대한 업무·회계 및 재산 검사에 관한 지방자치단체의 장의 재량권을 침해할 소지가 있는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2024. 3. 8. 의견제시 24-0047; 법제처 2024. 3. 29. 의견제시 24-0098 참조).
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있는 것으로 보이므로, 조례 입안에 신중하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」
제3조(경영의 기본원칙) ① 출자·출연 기관은 해당 기관의 경영의 효율성을 높이고, 지역주민에 대한 공공복리가 증진될 수 있도록 노력하여야 한다.
② 지방자치단체는 출자·출연 기관의 자율적인 운영을 보장하며, 공정하고 자유로운 경제질서를 해치지 아니하도록 노력하여야 한다.
제19조(결산) 출자·출연 기관은 매 회계연도가 끝난 후 2개월 이내에 결산을 완료하고 지체 없이 결산서를 작성하여 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다. 이 경우 자산총액, 부채규모, 종업원 수, 수익 등이 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 출자·출연 기관은 「주식회사 등의 외부감사에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 감사인에 해당하는 자 중에서 선임한 회계감사인의 회계감사 보고서를 첨부하여 결산서와 함께 제출하여야 한다.
제26조(검사·보고 등) ① 지방자치단체의 장은 출자·출연 기관의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사할 수 있으며, 해당 기관에 필요한 보고를 하게 할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 출자·출연 기관에 대해서는 적어도 3년마다 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사하여야 한다.
1. 지방자치단체의 지분이 100분의 50 이상인 기관
2. 지방자치단체의 지분이 100분의 50 미만인 기관 중 제2조제3항 각 호의 요건에 해당하는 기관
제27조(운영지침의 통보) 행정안전부장관은 출자·출연 기관에 공통적으로 적용할 다음 각 호의 사항에 관한 운영지침을 정하고, 이를 각 지방자치단체의 장 또는 출자·출연 기관의 장에게 통보할 수 있다.
1. 조직 운영과 정원·인사 관리에 관한 사항
2. 예산의 편성·집행과 자금 운영에 관한 사항
3. 회계와 결산에 관한 사항
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