이유
가. 질의의 공통사항
「동물보호법」 제6조에서는 농림축산식품부장관은 동물의 적정한 보호·관리를 위하여 5년마다 동물복지종합계획을 수립·시행하여야 하고(제1항), 시·도지사는 농림축산식품부장관이 수립한 동물복지종합계획에 따라 5년마다 시·도 단위의 동물복지계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있고(제3항), 같은 법 제8조에서는 시·도지사는 시·도 단위 동물복지계획의 수립 등에 관한 정책을 조정하기 위하여 시·도 동물복지위원회를 설치·운영할 수 있고(제1항), 시·도 동물복지위원회의 구성·운영 등에 관한 사항은 각 시·도의 조례로 정한다고 규정(제2항)하고 있습니다.
한편, 「거제시 동물보호 조례 일부개정조례안」(이하 “거제시조례안”이라 한다) 제4조에서는 거제시장은 동물의 적정한 보호·관리를 위하여 동물보호 및 동물복지 추진방향과 목표에 관한 사항(제1호), 동물보호 및 학대방지 등의 교육·홍보에 관한 사항(제2호) 등이 포함된 동물복지시행계획을 수립·시행할 수 있으며, 이 경우 경상남도 동물복지계획과 연계되어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제5조에서는 시장은 동물복지시행계획의 수립·시행·평가에 관한 사항 등에 대한 자문을 위하여 거제시 동물복지위원회를 둘 수 있다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조).
먼저, 거제시장이 동물복지시행계획을 수립하는 것이 거제시의 소관 사무인지 살펴보면, 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목에서 주민복지에 관한 사업을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 「동물보호법」 제4조제1항에서는 동물학대 방지 등 동물을 적정하게 보호·관리하기 위하여 필요한 시책을 수립·시행해야 하는 책무의 주체를 지방자치단체로 규정하고 있는바, 현행 「거제시 동물보호 조례」의 목적이 동물 학대 행위 방지 및 생명보호를 통해 거제시민과 동물이 조화롭게 공존하는 생명존중 의식을 함양시키려는 것임을 고려할 때, 동물의 적정한 보호·관리와 이를 통한 거제시민의 행복한 생활을 보장하기 위하여 동물보호 및 학대방지에 관한 교육·홍보, 반려동물 문화 조성·확산에 관한 사항 등이 포함된 동물복지시행계획을 수립하는 것은 거제시의 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
또한, 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례는 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라 할 것입니다(각주: 대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결; 법제처 2009. 5. 22. 회신 09-0110 해석례 참조).
살피건대, 「동물보호법」에서는 동물을 적정하게 보호·관리하기 위하여 필요한 시책을 수립하는 주체를 지방자치단체로 규정하고 있고(제4조제1항), 동물의 보호와 유실·유기 방지 및 공중위생상의 위해 방지 등을 위하여 특정 동물의 소유자로 하여금 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 등록하도록 하고 있으며(제15조제1항), 유실·유기 동물 등을 구조·보호해야 하는 주체로 시·도지사와 시장·군수·구청장을 함께 규정하고 있고(제34조), 시·도지사와 시장·군수·구청장이 동물보호센터를 설치·운영할 수 있도록 규정하고 있는 점(제35조) 등에 비추어 볼 때, 같은 법의 취지가 시·군·구에서 자체적으로 지역 실정에 맞는 동물복지시행계획을 수립하는 것을 금지하려는 것으로 보이지 않으며, 나아가 거제시조례안 제4조 각 호 외의 부분에서는 거제시장이 동물복지시행계획을 수립할 때에는 경상남도 동물복지계획과 연계되도록 해야 한다고 규정하고 있어 거제시 동물복지시행계획과 경상남도 동물복지계획이 조화롭게 양립할 수 있는 것으로 보이는 바, 이러한 점을 고려할 때 거제시조례안 제4조의 내용이 동물보호법령의 규정과 모순·저촉되는 것으로 보기 어렵다 할 것입니다(각주: 법제처 2023. 11. 29. 의견제시 23-0409; 법제처 2017. 4. 3. 의견제시 17-0093 참조).
따라서, 「동물보호법」 제6조제3항에 따라 경상남도지사가 수립하는 동물복지계획과 별도로 거제시장이 거제시 동물복지시행계획을 수립할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제130조 및 같은 법 시행령 제38조에 따르면, 지방자치단체는 업무의 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있거나, 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있는 경우에 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 자문기관(소관 사무에 대한 자문에 응하거나 협의, 심의 등을 목적으로 하는 심의회, 위원회 등을 말함)을 설치·운영할 수 있는바, 앞서 살펴본 바와 같이 동물의 적정한 보호·관리를 위하여 거제시장이 동물복지시행계획을 수립하는 것은 거제시의 자치사무로 볼 수 있으므로, 거제시장이 동물복지시행계획의 수립·시행·평가, 동물보호센터의 설치·운영·지정 등에 대하여 여러 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있거나 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있는 것으로 인정하는 경우에는 조례로 자문기관을 설치하여 운영할 수 있다고 할 것입니다.
한편, 「동물보호법」 제8조에서는 시·도지사가 시·도 단위의 동물복지계획의 수립, 동물의 적정한 보호·관리 및 동물복지에 관한 정책을 종합·조정하기 위하여 ‘시·도 동물복지위원회’를 설치할 수 있다고 규정하고 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 같은 법에서는 동물의 생명보호, 안전 보장 및 복지 증진에 관한 권한을 시장·군수·구청장에게도 부여하고 있는 점에 비추어 볼 때, 같은 법의 취지가 시장·군수·구청장이 필요하다고 인정하는 경우 시·군·구 단위 동물복지시행계획의 수립·시행·평가 등에 관한 사항을 자문하기 위하여 위원회를 설치하는 것을 금지하려는 것으로는 보이지 않습니다.(각주: 법제처 2015. 5. 4. 의견제시 15-0104 참조)
따라서, 「동물보호법」 제8조에 따라 경상남도지사가 설치·운영하는 경상남도 동물복지위원회와 별도로 거제시장이 거제시 동물복지위원회를 설치·운영할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「동물보호법」
제4조(국가·지방자치단체 및 국민의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 동물학대 방지 등 동물을 적정하게 보호·관리하기 위하여 필요한 시책을 수립·시행하여야 한다.
② ∼ ⑦ (생 략)
제6조(동물복지종합계획) ① ∼ ② (생 략)
③ 시·도지사는 종합계획에 따라 5년마다 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 “시·도”라 한다) 단위의 동물복지계획을 수립하여야 하고, 이를 농림축산식품부장관에게 통보하여야 한다.
제8조(시·도 동물복지위원회) ① 시·도지사는 제6조제3항에 따른 시·도 단위의 동물복지계획의 수립, 동물의 적정한 보호·관리 및 동물복지에 관한 정책을 종합·조정하기 위하여 시·도 동물복지위원회를 설치·운영할 수 있다. 다만, 시·도에 동물복지위원회와 성격 및 기능이 유사한 위원회가 설치되어 있는 경우 해당 시·도의 조례로 정하는 바에 따라 그 위원회가 동물복지위원회의 기능을 대신할 수 있다.
② 시·도 동물복지위원회의 구성·운영 등에 관한 사항은 각 시·도의 조례로 정한다.
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