이유
가. 질의의 공통사항
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제76조제1항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 제76조제3항에서는 제1항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다고 규정하고 있으며, 위 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 별표 20에서는 이 영에 따라 건축할 수 없는 건축물(제1호)과 지역 여건 등을 고려하여 도시·군계획조례로 정하는 바에 따라 건축할 수 없는 건축물(제2호)을 각 호로 나누어 규정하면서, 계획관리지역(각주: 계획관리지역이란 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역을 말함(국토계획법 제36조제1항제2호다목).)안에서 건축할 수 없는 건축물 중 하나로 「건축법 시행령」 별표 1 제15호의 숙박시설(이하 “숙박시설”이라 한다)로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것(제1호사목)과 숙박시설로서 도시·군계획조례로 정하는 지역에 설치하는 것(제2호카목)을 각각 규정하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 한다) 별표 20 제1호사목의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 별표 2에서는 저수를 광역상수원으로 이용하는 댐의 계획홍수위선으로부터 1킬로미터 이내인 집수구역(제1호) 등에 해당하는 지역에서는 휴게음식점 등을 설치할 수 없도록 규정하면서, 「하수도법」에 따른 공공하수처리시설이 설치·운영되거나 다음 각 호의 지역 내 10호 이상의 자연마을이 형성된 지역에서는 휴게음식점 등을 설치할 수 있도록 하는 예외 규정을 두고 있습니다.
그리고, 위 국토계획법 시행령 별표 20의 위임에 따라 마련된 「원주시 도시계획 조례」(이하 “원주시조례”라 한다) 별표 19 제2호다목에서는 계획관리지역 안에서 설치할 수 없는 건축물을 숙박시설로서 별표 24에서 정하는 지역에 설치하는 것으로 규정하고 있고, 별표 24 제1호에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」(이하 “국토계획법 시행규칙”이라 한다) 별표 2 제1호부터 제8호까지에 해당하는 지역과 유사한 지역을 가목부터 아목까지에서 열거하면서, 자목에서는 숙박시설을 설치할 수 없는 지역을 ‘숙박시설 중 10호 이상의 자연마을에서 200미터 이내인 지역’으로 규정하고 있는데, ‘원주시 도시계획 조례 일부개정조례안’은 제1호자목을 개정하여 ‘10호 이상의 자연마을’을 ‘10호 이상의 주택’으로 변경하면서 숙박시설이 일정한 설치 거리를 확보해야 하는 ‘10호 이상의 주택’과 숙박시설 간 이격거리 기준을 강화하고, ‘10호 이상의 주택’에 해당하는지를 판단할 때 주택 소유자의 동의가 있는 경우에는 그 주택 호수의 산정에서 제외하도록 하려는 것입니다.
나. 질의 가에 대하여
살피건대, 국토계획법 시행령 별표 20 제1호에서는 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물을 직접 규정한 반면, 같은 표 제2호에서는 ‘도시·군계획조례로 정하는 바에 의하여’ 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물을 별도로 규정하고 있는 취지는, 전국적으로 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물에 대해서는 일률적으로 법령에서 직접 정하고, 추가로 지역 실정에 맞게 건축할 수 없는 건축물의 범위를 정하여 지방자치단체가 그 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 바에 의하여 건축을 허용하지 않으려는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2023. 4. 7. 의견제시 23-0056 참조).
그렇다면, 원주시는 계획관리지역의 지정목적에 적합한 범위에서 시의 개별적인 토지 이용 상황 등을 고려하여 계획관리지역 안에서 숙박시설을 건축할 수 없는 지역에 관한 사항을 별도로 정할 수 있는 것으로 볼 수 있는바, ‘10호 이상의 주택’과 숙박시설 간 이격거리 기준을 원주시가 계획관리지역 내 숙박시설의 필요성, 숙박시설 건축 시 주변 환경 및 인근 주민들에 대하여 미치는 영향, 숙박시설과 주택 간의 이격거리 등에 대한 주민들의 인식 등 제반사정을 종합적으로 고려한 후 합리적인 사유에 근거하여 설정한 것이라면, 국토계획법령에 따른 위임 범위를 벗어나는 것으로 보기 어려울 것입니다(각주: 법제처 2021. 5. 27. 의견제시 21-0146 참조).
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
살피건대, 원주시에서 지역 실정을 고려하여 계획관리지역 안에서 숙박시설을 건축할 수 없는 지역을 별도로 정하면서, 숙박시설과의 이격거리 산정 시 기준이 되는 주택의 호수를 산정할 때 소유자의 동의를 받은 주택은 그 수에서 제외하도록 하려는 것은 숙박시설을 건축할 수 없는 지역의 예외에 관한 사항을 규정하려는 것으로 보이는바, 조례로 계획관리지역 안에서 숙박시설을 건축할 수 없는 지역에 관한 사항을 규정하는 경우에는 이에 해당하지 않는 예외에 관한 사항도 정할 수 있다고 할 것이므로(각주: 법제처 2021. 5. 27. 의견제시 21-0146 참조), 이러한 예외에 관한 사항을 규정하는 것이 국토계획법령에 따른 위임 범위를 벗어나는 것으로 보기 어려운바, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것이 불가능한 것으로 보이지 않습니다.
다만, 계획관리지역 안에서 숙박시설을 포함한 일정한 건축물을 설치할 수 없는 지역을 규정하고 있는 국토계획법 시행규칙 별표 2에서는 예외 규정을 두어 ‘10호 이상의 자연마을이 형성된 지역’에서는 숙박시설을 설치할 수 있도록 허용하고 있는데, 이러한 법령의 규정 취지는 계획관리지역이 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역임을 고려할 때 과거부터 자연적으로 형성된 취락이 존재하고 있어 숙박시설 등의 건축물이 추가로 입지하더라도 주변 환경에 미치는 영향이 상대적으로 적은 경우에는 제한적으로 개발을 허용하려는 것으로 보이고(각주: 법제처 2018. 3. 8. 회신 17-0676 해석례 참조), 여기서 ‘10호’라는 호수(戶數)는 해당 주거지역의 규모 및 개발 정도를 측정하는 객관적인 지표에 해당하는 것으로 보이는바, 계획관리지역 안에서의 건축제한이 적합한지 여부를 판단할 때에는 위와 같은 객관적인 지표를 규정한 국토계획법령의 취지를 함께 고려할 필요가 있어 보입니다.
그렇다면, 국토계획법령의 위임에 따라 원주시조례로 계획관리지역 안에서 숙박시설을 건축할 수 없는 지역을 별도로 정할 수 있는 폭넓은 입법형성의 재량이 인정된다 하더라도, 숙박시설이 일정한 설치 거리를 확보해야 하는 ‘10호 이상의 주택’에 해당하는지를 판단할 때 주택 소유자의 동의가 있는 경우 그 주택 호수의 산정에서 제외하도록 하는 것은 주택 소유자의 주관적·임의적 의사에 의하여 계획관리지역 내 예외적 개발 허용 사유에 해당하는지가 결정되어 국토계획법령의 취지를 저해하는 결과를 초래할 수 있으므로, 이러한 내용이 국토계획법령상 용도지역별로 건축제한을 둔 목적과 취지, 예외적 개발 허용에 대한 주민의 일반적 인식 등에 비추어 타당한지에 대해 신중한 검토가 필요할 것으로 보이는바, 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
② (생 략)
③ 제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다.
④ ∼ ⑥ (생 략)
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