이유
「지방자치법」 제7조제5항 및 제6항에서는 행정동 또는 행정리에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하부 조직을 둘 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제81조에서는 읍·면의 행정리에는 이장을 두고(제1항), 제1항에 따른 이장은 주민의 신망이 두터운 사람 중에서 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하는 바에 따라 읍장·면장·동장이 임명한다고 규정하고(제2항) 있는바, 지방자치단체는 규칙으로 해당 지역의 여건이나 환경 등의 특성을 감안하여 이장의 임명 방법 등을 규정할 수 있습니다.
한편, 그 위임에 따라 논산시 이·통장의 임명기준, 복무 등에 필요한 사항을 정하기 위하여 마련된 「논산시 이·통장 임명 등에 관한 규칙」(이하 “논산시규칙”이라 한다) 제2조에서는 이·통장의 임명자격에 대하여 이·통장은 봉사정신이 투철하고 책임감이 왕성한 사람(제1호) 또는 리·통 발전을 위하여 사명감이 강하고, 새마을정신이 투철한 사람(제2호)으로서 주민의 신망이 두터우며, 안보관이 투철하고, 주민을 직접 지도할 수 있는 능력과 열의를 가진 사람이어야 한다고 규정하고 있고, 같은 규칙 제8조에서는 이·통장은 이 직 이외의 국가기관 또는 공공단체 등의 직원이 되거나 상임의 임원이 될 수 없다고 규정하고 있는바, 이 사안은 「농업협동조합법」 제2조제2호에 따른 지역농업협동조합(이하 “지역농협”이라 한다)의 직원 또는 상임 임원이 이·통장이 겸임할 수 없는 대상에 해당하는지에 관한 것입니다.
법령에서 특정 직위에 대하여 겸임금지 규정을 두는 이유는 공공의 이익을 우선할 의무와 청렴의무 등이 있는 직위에 있는 사람이 그 직위를 부당하게 이용하거나 자신이 소속한 기관·단체의 이익에 반하는 활동을 할 가능성을 사전에 차단하고(각주: 법제처 2009. 12. 14. 회신 09-0362 해석례 참조), 다른 직위의 겸임에 따른 업무수행의 비효율을 예방하려는 취지라 할 것인데, 논산시규칙 제8조에서는 이·통장을 이와 같은 겸임금지 의무를 준수해야 하는 주체로 보고, 특정 기관·단체를 대상 기관으로 명시하지 않고 “국가기관 또는 공공단체 등” 공공성이 있는 기관으로 폭넓게 규정한 것이므로, 겸임이 금지되는 구체적 대상·범위를 확정할 때에도 해당 직위를 겸임할 경우 그 직위의 공공적 성격과 이·통장 직위의 특수성에 비추어 이·통장의 직위를 부당하게 이용할 가능성이나 소속 기관·단체의 이익에 반하는 활동을 할 가능성, 직무수행의 효율을 저해할 가능성 등이 있는지를 종합적으로 따져 판단하는 것이 합리적이라 할 것입니다.)
우선, 논산시규칙 제8조에서는 겸임금지 대상으로 ‘공공단체 등’이라 규정하고 있는데, 통상적으로 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함된다고 할 것이므로(각주: 법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0498 해석례 참조), 이 사안에서는 지역농협이 ‘공공단체’에 해당하거나, 반드시 공공단체에 해당하지 않더라도 ‘공공단체와 규범적 가치가 동일하거나 유사한 공공성이 있는 기관·단체’에 해당한다면 겸임이 금지되는 대상 기관으로 보아야 할 것입니다.)
이와 관련하여, 논산시규칙에서는 ‘공공단체’의 정의나 범위에 대해 명확히 규정하고 있지 않고, 여타 법령에서도 공공단체의 의미를 일의적으로 정하고 있지 않으므로, 지역농협이 공공단체 또는 이와 유사한 기관·단체에 해당하는지는 「농업협동조합법」의 규정 등을 종합적으로 검토해서 논산시규칙에서 의도하는 겸임금지 대상 기관인 공공성이 있는 기관·단체에 해당하는지 판단해야 할 것인데, 「농업협동조합법」에서는 지역농협의 업무 및 재산에 대해 국가와 지방자치단체의 조세 외 부과금을 면제하고(제8조), 국가와 공공단체가 지역농협에 필요한 경비를 보조하거나 융자할 수 있으며(제9조제2항), 지역농협이 신용사업에 관하여 국가나 공공단체의 업무를 대리하고 국가나 공공단체가 위탁하는 사업을 할 수 있고(제57조제1항제3호마목 및 제7호), 국가나 지방자치단체는 지역농협이 조성하는 사업손실보전자금·대손보전자금(제57조제7항) 또는 유통지원자금(제59조제3항)을 지원할 수 있으며, 지방자치단체의 장은 지방자치단체가 보조한 사업과 관련된 업무에 대하여 지역농협을 감독하여 필요한 조치를 할 수 있도록 하는 규정(제162조제4항)을 두고 있다는 점을 종합해 볼 때, 지역농협은 국가나 지방자치단체의 지원, 보조, 감독 등에서 일반 법인과는 달리 공공단체 등에 관하여 특별히 취급되는 일정한 공공성이 인정되므로, 겸임이 금지되는 공공단체 또는 이와 유사한 단체·기관에 해당하는 것으로 볼 여지가 커 보입니다.
아울러, 이·통장은 관할 이·통을 지도·감독하고(제1호), 행정기관의 지시사항을 주민에게 전달하며(제2호), 각종 사실 확인 및 사고를 행정기관에 보고하고(제4호), 복지사각지대 발굴 및 취약계층 조사 등 복지도우미 기능을 수행하는(제10호) 등 최일선 행정조직인 읍·면·동의 행정을 보조하는 역할과 행정기관과 주민을 연결하는 가교적 역할을 수행하고 있고, 같은 규칙 제4조에서는 이·통장의 복무에 관하여 「논산시 지방공무원 복무 조례」를 준용하도록 함으로써 이·통장이 공무원 신분이 아님에도 공무원에게 적용되는 복무에 관한 사항을 준용하도록 규정하고 있어 논산시규칙에 따른 이·통장의 지위는 기능상 공공성과 특수성을 가지고 있는 것으로 보이는 점도 이 사안을 이해하는 데 함께 고려되어야 할 것입니다.
따라서, 논산시규칙 제8조에 따라 이·통장이 겸임할 수 없는 대상에 지역농협의 직원 또는 상임 임원이 해당하는 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「논산시 리·통·반 설치 조례」
제1조(목적) 이조례는 「지방자치법」 제7조제5항부터 제6항에 따른 논산시 행정동·리의 하부조직에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(하부조직) 행정시책의 원활한 추진과 행정동·리의 행정을 효율적으로 수행하기 위하여 동에 통·반을 두고, 리에 반을 둔다.
제3조 ∼ 제4조 (생 략)
제5조(통장, 반장 위촉) ① 리·통에는 이·통장, 반에는 반장을 둔다.
② 이·통장의 위촉에 관한 사항은 규칙으로 정한다.
③ ∼ ⑤ (생 략)
제6조 ∼ 제11조 (생 략)
제12조(시행규칙) 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다.
「논산시 이·통장 임명 등에 관한 규칙」
제1조(목적) 이 규칙은 「지방자치법 시행령」제81조제2항에 따라 이·통장의 임명기준, 복무 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(임용자격) ① 이·통장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 당해 주민의 신망이 두터우며, 안보관이 투철하고, 주민을 직접 지도할 수 있는 능력과 열의를 가진 사람이어야 한다.
1. 봉사정신이 투철하고 책임감이 왕성한 사람
2. 리·통발전을 위하여 사명감이 강하고, 새마을정신이 투철한 사람
② 이·통장은 제1항의 요건을 갖춘 사람으로서 이장 임명일 현재 계속하여 2년이상 당해 리·통에 주민등록이 되어 있고 실제 2년이상 거주하고 있는 25세 이상인 사람으로 한다. 다만, 신설 리·통의 경우에는 거주기간 요건을 적용하지 아니한다.
③ 삭제
제3조 ∼ 제7조 (생 략)
제8조(다른 직의 겸임 금지) 이·통장은 이 직 이외의 국가기관 또는 공공단체 등의 직원이 되거나 상임의 임원이 될 수 없다.
제9조(임무) 이·통장은 읍·면·동장의 지도 감독을 받아 다음 업무를 처리한다.
1. 반장의 지도감독과 관할 리·통의 지도
2. 행정 지시사항의 주지 전달
3. 주민 주거, 동태 조사 파악
4. 각종 사실 확인 및 사고보고
5. 공과금 수납 독려 및 자재 배분
6. 새마을사업 추진 협조지원
7. 전시 홍보 및 주민계도(전시에 한함)
8. 전략자원의 동원과 전시 생필품 배급(전시에 한함)
9. 민방위업무 추진과 비상훈련 지도 실시
10. 복지사각지대 발굴 및 취약계층 조사 등 복지도우미 역할 수행
「지방자치법」
제7조(자치구가 아닌 구와 읍·면·동 등의 명칭과 구역) ① 자치구가 아닌 구와 읍·면·동의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 자치구가 아닌 구와 읍·면·동을 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 행정안전부장관의 승인을 받아 그 지방자치단체의 조례로 정한다. 다만, 명칭과 구역의 변경은 그 지방자치단체의 조례로 정하고, 그 결과를 특별시장·광역시장·도지사에게 보고하여야 한다.
② 리의 구역은 자연 촌락을 기준으로 하되, 그 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 변경하거나 리를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
③ 인구 감소 등 행정여건 변화로 인하여 필요한 경우 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 2개 이상의 면을 하나의 면으로 운영하는 등 행정 운영상 면[이하 “행정면”(行政面)이라 한다]을 따로 둘 수 있다.
④ 동·리에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동·리를 2개 이상의 동·리로 운영하거나 2개 이상의 동·리를 하나의 동·리로 운영하는 등 행정 운영상 동(이하 “행정동”이라 한다)·리(이하 “행정리”라 한다)를 따로 둘 수 있다.
⑤ 행정동에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 통 등 하부 조직을 둘 수 있다.
⑥ 행정리에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하부 조직을 둘 수 있다.
「지방자치법 시행령」
제81조(이장 및 통장의 임명) ① 법 제7조제5항에 따른 행정동의 통에는 통장을 두고, 법 제7조제6항에 따른 읍·면의 행정리에는 이장을 둔다.
② 제1항에 따른 이장 및 통장은 주민의 신망이 두터운 사람 중에서 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하는 바에 따라 읍장·면장·동장이 임명한다.
③ 읍장·면장·동장이 제2항에 따라 이장 및 통장을 임명한 경우에는 그 사실을 해당 시장·군수 및 구청장에게 보고해야 한다.
「농업협동조합법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “조합”이란 지역조합과 품목조합을 말한다.
2. “지역조합”이란 이 법에 따라 설립된 지역농업협동조합과 지역축산업협동조합을 말한다.
3. “품목조합”이란 이 법에 따라 설립된 품목별·업종별 협동조합을 말한다.
4. “중앙회”란 이 법에 따라 설립된 농업협동조합중앙회를 말한다.
제8조(부과금의 면제) 조합등, 중앙회 및 이 법에 따라 설립된 농협경제지주회사·농협금융지주회사·농협은행·농협생명보험·농협손해보험(이하 “농협경제지주회사등”이라 한다)의 업무와 재산에 대하여는 국가와 지방자치단체의 조세 외의 부과금을 면제한다.
제9조(국가 및 공공단체의 협력 등) ① 국가와 공공단체는 조합등과 중앙회의 자율성을 침해하여서는 아니 된다.
② 국가와 공공단체는 조합등과 중앙회의 사업에 대하여 적극적으로 협력하여야 한다. 이 경우 국가나 공공단체는 필요한 경비를 보조하거나 융자할 수 있다.
③ 중앙회의 회장(이하 “회장”이라 한다)은 조합등과 중앙회의 발전을 위하여 필요한 사항에 관하여 국가와 공공단체에 의견을 제출할 수 있다. 이 경우 국가와 공공단체는 그 의견이 반영되도록 최대한 노력하여야 한다.
제57조(사업) ① 지역농협은 그 목적을 달성하기 위하여 다음 각 호의 사업의 전부 또는 일부를 수행한다.
1. 교육·지원 사업
가. 조합원이 생산한 농산물의 공동출하와 판매를 위한 교육·지원
나. 농업 생산의 증진과 경영능력의 향상을 위한 상담 및 교육훈련
다. 농업 및 농촌생활 관련 정보의 수집 및 제공
라. 주거 및 생활환경 개선과 문화 향상을 위한 교육·지원
마. 도시와의 교류 촉진을 위한 사업
바. 신품종의 개발, 보급 및 농업기술의 확산을 위한 시범포(示範圃), 육묘장(育苗場), 연구소의 운영
사. 농촌 및 농업인의 정보화 지원
아. 귀농인·귀촌인의 농업경영 및 농촌생활 정착을 위한 교육·지원
자. 그 밖에 사업 수행과 관련한 교육 및 홍보
2. 경제사업
가. 조합원이 생산하는 농산물의 제조·가공·판매·수출 등의 사업
나. 조합원이 생산한 농산물의 유통 조절 및 비축사업
다. 조합원의 사업과 생활에 필요한 물자의 구입·제조·가공·공급 등의 사업
라. 조합원의 사업이나 생활에 필요한 공동이용시설의 운영 및 기자재의 임대사업
마. 조합원의 노동력이나 농촌의 부존자원(賦存資源)을 활용한 가공사업·관광사업 등 농외소득(農外所得) 증대사업
바. 농지의 매매·임대차·교환의 중개
사. 위탁영농사업
아. 농업 노동력의 알선 및 제공
자. 농촌형 주택 보급 등 농촌주택사업
차. 보관사업
카. 조합원과 출자법인의 경제사업의 조성, 지원 및 지도
3. 신용사업
가. 조합원의 예금과 적금의 수입(受入)
나. 조합원에게 필요한 자금의 대출
다. 내국환
라. 어음할인
마. 국가·공공단체 및 금융기관의 업무 대리
바. 조합원을 위한 유가증권·귀금속·중요물품의 보관 등 보호예수(保護預受) 업무
사. 공과금, 관리비 등의 수납 및 지급대행
아. 수입인지, 복권, 상품권의 판매대행
4. 삭제 <2011. 3. 31.>
5. 복지후생사업
가. 복지시설의 설치 및 관리
나. 장제(葬祭)사업
다. 의료지원사업
6. 다른 경제단체·사회단체 및 문화단체와의 교류·협력
7. 국가, 공공단체, 중앙회, 농협경제지주회사 및 그 자회사, 제161조의11에 따른 농협은행(이하 “농협은행”이라 한다) 또는 다른 조합이 위탁하는 사업
8. 다른 법령에서 지역농협의 사업으로 규정하는 사업
9. 제1호부터 제8호까지의 사업과 관련되는 부대사업
10. 그 밖에 설립 목적의 달성에 필요한 사업으로서 농림축산식품부장관의 승인을 받은 사업
② 지역농협은 제1항의 사업목적을 달성하기 위하여 국가, 공공단체, 중앙회, 농협경제지주회사 및 그 자회사(해당 사업 관련 자회사에 한정한다), 농협은행 또는 농협생명보험으로부터 자금을 차입할 수 있다.
③ 제1항제3호에 따른 신용사업의 한도와 방법 및 제2항에 따라 지역농협이 중앙회, 농협경제지주회사 및 그 자회사(해당 사업 관련 자회사에 한정한다), 농협은행 또는 농협생명보험으로부터 차입할 수 있는 자금의 한도는 대통령령으로 정한다.
④ 국가나 공공단체가 지역농협에 제1항제7호의 사업을 위탁하려는 경우에는 그 기관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지역농협과 위탁 계약을 체결하여야 한다.
⑤ 지역농협은 제1항의 사업을 수행하기 위하여 필요하면 제67조제2항에 따른 자기자본의 범위에서 다른 법인에 출자할 수 있다. 이 경우 같은 법인에 대한 출자는 다음 각 호의 경우 외에는 자기자본의 100분의 20을 초과할 수 없다.
1. 중앙회에 출자하는 경우
2. 제1항제2호에 따른 경제사업을 수행하기 위하여 지역농협이 보유하고 있는 부동산 및 시설물을 출자하는 경우
⑥ 지역농협은 제1항의 사업을 안정적으로 수행하기 위하여 정관으로 정하는 바에 따라 사업손실보전자금(事業損失補塡資金) 및 대손보전자금(貸損補塡資金)을 조성·운용할 수 있다.
⑦ 국가·지방자치단체 및 중앙회는 예산의 범위에서 제6항에 따른 사업손실보전자금 및 대손보전자금의 조성을 지원할 수 있다.
제59조(유통지원자금의 조성·운용) ① 지역농협은 조합원이나 제112조의2에 따른 조합공동사업법인이 생산한 농산물 및 그 가공품 등의 유통을 지원하기 위하여 유통지원자금을 조성·운용할 수 있다.
② (생 략)
③ 국가·지방자치단체 및 중앙회는 예산의 범위에서 제1항에 따른 유통지원자금의 조성을 지원할 수 있다.
제162조(감독) ① ∼ ③ (생 략)
④ 지방자치단체의 장은 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체가 보조한 사업과 관련된 업무에 대하여 조합등을 감독하여 필요한 조치를 할 수 있다.
⑤ ∼ ⑥ (생 략)
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