이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위”에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결 참조), 같은 항 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있는바, 조례를 제정·개정할 때 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다고 할 것이며(각주: 대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조), 이는 조례에 대해서뿐만 아니라 지방자치단체의 장이 같은 법 제29조에 따라 법령 또는 조례의 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 제정하는 규칙에 대해서도 동일하게 적용됩니다.
또한, 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “지방보조금법”이라 한다) 제9조제1항에서는 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부를 결정할 때 법령, 조례와 예산에서 정하는 지방보조금의 교부 목적을 달성하는 데 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부를 결정하는 경우 지방보조사업이 완료된 때에 그 지방보조사업자(각주: 지방보조사업을 수행하는 자를 말하는데(지방보조금법 제2조제3호), 이 사안에서는 지방보조금을 교부받은 자와 동일한 의미로 봄.)에게 상당한 수익이 발생하는 경우에는 그 지방보조금의 교부 목적에 위배되지 아니하는 범위에서 이미 교부한 지방보조금의 전부 또는 일부를 지방자치단체에 반환하게 하는 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「지방재정법 시행령」 제29조제5항에서는 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 「지방보조금 관리기준」(각주: 2023. 12. 31. 행정안전부예규 제273호로 발령되어 2024. 1. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 같음.) 제19조제1항에서는 지방자치단체의 장은 지방보조사업이 완료되었을 때, 폐지의 승인을 한 때 또는 회계연도가 끝났을 때에는 지방보조사업자로부터 지방보조사업의 수익금(교부목적에 위배되지 않는 범위 내에서 지방보조금으로 인해 발생한 수익금을 반환하도록 교부조건에 명시한 경우에 한한다)을 반납받아야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「이천시 투자유치 촉진 등에 관한 조례」(이하 “이천시조례”라 한다) 제5조에서는 시장은 산업단지에 입주하는 기업으로서 투자비가 100억 원 이상이고 상시고용인원이 25명 이상인 기업(제1호) 등에 대하여 예산의 범위에서 지방보조금을 지원할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조례 제22조제1항에서는 시장은 국내·외 기업의 투자유치 지원에 필요한 재원을 확보하기 위하여 이천시 투자유치진흥기금(이하 “기금”이라 한다)을 설치·운용할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 기금은 시 출연금(제1호), 기금 운용으로 발생하는 수익금(제2호), 그 밖의 수입금(제3호)으로 조성한다고 규정하고 있고, ‘이천시 투자유치 촉진 등에 관한 조례 시행규칙안’(이하 “이천시조례시행규칙안”이라 한다)에서는 제7조를 신설하여 이천시조례에 따라 지방보조금을 교부받은 기업으로 하여금 지방보조사업으로 인한 수익을 기금에 출연하여 기금 재원 마련에 기여할 수 있도록 하여야 한다고 규정하려는 것입니다.
이 사안에서, 이천시조례시행규칙안 제7조의 규정 의미가 이천시장이 지방보조금의 교부를 결정할 때 지방보조사업자로 하여금 지방보조사업으로 인한 수익을 기금에 출연해야 한다는 조건을 붙이도록 하려는 것인지, 아니면 교부의 조건과 상관없이 수익금을 기금에 출연하도록 지방보조사업자에게 의무를 부과하도록 하려는 것인지 명확하지 않습니다.
먼저, 만약 이천시조례시행규칙안 제7조가 이천시장의 지방보조금 교부 결정 시 교부조건에 관한 사항을 정하려는 것이라면, 앞서 검토한 바와 같이 지방보조금법 제9조제2항 및 「지방보조금 관리기준」 제19조제1항에 명시적 근거가 있으므로, 조건을 붙이는 것 자체는 그러한 조건이 지방보조금의 교부목적에 위배되지 않는 한 가능한 것으로 보입니다.
다만, 이 사안에서는 지방보조금을 교부받은 자로 하여금 지방보조사업으로 인한 수익을 ‘기금’에 출연하도록 하려는 것인바, 「지방보조금 관리기준」 제19조제1항에서는 지방보조사업자가 지방보조사업의 수익금을 반납해야 하는 상대방을 ‘지방자치단체의 장’으로 규정하고 있을 뿐 그와 달리 정할 수 있도록 위임하고 있지 않고, 「지방재정법」 제18조제3항에서는 지방자치단체가 출자 또는 출연을 하려면 미리 해당 지방의회의 의결을 얻어야 한다고 규정하고 있는데, 지방보조사업자로 하여금 곧바로 수익금을 기금에 출연하도록 한다면, 지방보조사업자가 우선 지방자치단체의 장에게 수익금을 반납하고 지방자치단체의 장이 그 수익금을 기금에 출연하는 경우와 달리 지방의회의 의결을 회피하는 결과가 될 수 있는 점 등을 고려할 때, 질의요지와 같은 내용은 상위법령에 위배될 소지가 있는 조건을 전제로 해당 내용을 자치법규에 명문화하려는 것으로 보입니다.
다음으로, 만약 이천시조례시행규칙안 제7조가 지방보조금 교부조건에 명시하지 않았음에도 지방보조사업자에 대한 기금 출연 의무에 관한 사항을 정하려는 것이라면, 이는 지방보조금 예산의 편성, 교부 신청과 결정 및 사용 등의 기본적인 사항을 정하고 있는 일반법인 지방보조금법에서 지방보조사업자에게 보조사업으로 인한 수익을 기금에 출연하도록 규정하거나 그러한 내용을 조례로 정할 수 있도록 위임하는 규정을 두고 있지 않았음에도 법률의 위임 없이 지방보조사업자에게 새로운 의무를 부과하는 것으로 「지방자치법」에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다.
나아가, 자치법규는 입법의 일반적인 원칙인 법규의 명확성을 확보함으로써 법규가 통일적이고 안정적으로 집행될 수 있도록 규정되어야 할 것이고, 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행을 배제할 수 있는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있을 것인데(각주: 법제처 2024. 1. 22. 의견제시 23-0452 참조), 이천시조례시행규칙안에서는 보조금을 교부받은 자로 하여금 보조사업으로 인한 수익을 기금에 출연하여 기금 재원 마련에 기여하도록 규정하고 있을 뿐, 보조사업으로 인한 수익의 판단 기준, 구체적인 출연 금액 및 시기 등에 대하여 전혀 규정하고 있지 않아 자의적인 법집행을 배제하기 어려운 측면이 있어 보이는바, 질의요지와 같은 내용을 자치법규에 규정하는 것은 법령의 명확성 원칙에도 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다.
따라서, 질의요지와 같은 내용을 자치법규에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
제29조(규칙) 지방자치단체의 장은 법령 또는 조례의 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다.
「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」
제9조(지방보조금의 교부 조건) ① 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부를 결정할 때 법령, 조례와 예산에서 정하는 지방보조금의 교부 목적을 달성하는 데 필요한 조건을 붙일 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부를 결정하는 경우 지방보조사업이 완료된 때에 그 지방보조사업자에게 상당한 수익이 발생하는 경우에는 그 지방보조금의 교부 목적에 위배되지 아니하는 범위에서 이미 교부한 지방보조금의 전부 또는 일부를 지방자치단체에 반환하게 하는 조건을 붙일 수 있다.
「지방재정법 시행령」
제29조(기부·보조의 제한) ① 삭제
② ∼ ③ (생 략)
④ 삭제
⑤법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
「지방보조금 관리기준」
제19조(지방보조사업 실적보고 및 집행잔액 등 반납) ① 지방자치단체의 장은 지방보조사업이 완료되었을 때, 폐지의 승인을 한 때 또는 회계연도가 끝났을 때에는 법 제17조와 시행령 제10조에 따라 지방보조사업자등으로부터 정산보고서 등이 포함된 실적보고서를 제출받아야 하며 집행잔액과 지방보조금으로 발생한 이자, 지방보조사업의 수익금(교부목적에 위배되지 않는 범위 내에서 지방보조금으로 인해 발생한 수익금을 반환하도록 교부조건에 명시한 경우에 한한다)을 반납받아야 한다.
② ∼ ⑤ (생 략)
「지방재정법」
제18조(출자 또는 출연의 제한) ① ∼ ② (생 략)
③ 지방자치단체가 출자 또는 출연을 하려면 미리 해당 지방의회의 의결을 얻어야 한다.
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