이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고, “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다.
먼저, 천안시장이 「새마을운동조직 육성법」(이하 “새마을조직법”이라 한다)에 따라 설립된 천안시 새마을운동조직(이하 “천안시새마을조직”이라 한다)의 운영을 지원하는 것이 자치사무인지를 살펴보면, 주민의 자발적 참여로 조직된 천안시새마을조직의 공익활동이 활성화되도록 지원함으로써 지역사회의 발전을 도모하려는 것으로, 「지방자치법」 제13조제2항에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 주민의 복지증진에 관한 사무(제2호) 및 지역개발에 관한 사무(제4호)에 해당하는 것으로 보이므로, 이 사안의 참석수당 지급은 천안시의 소관 사무에 해당하는 것으로 볼 여지가 있습니다.
다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 천안시장이 질의요지와 같은 참석수당을 지급하기 위해서는 이러한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다.
우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별 법률에 구체적인 근거 규정이 있어야 할 것인데, 새마을조직법 제3조제1항에서는 국가나 지방자치단체는 새마을운동조직의 운영에 필요한 비용에 충당하기 위하여 출연금 및 보조금을 지급할 수 있다고 규정하고 있기는 하지만, 이는 해당 ‘조직’의 운영비 지원에 대한 근거규정이지 ‘구성원 개인’에 대한 회의 참석수당을 지급하는 근거로 보기는 어렵고, 그러한 사안을 규정하고 있는 다른 법률도 없는 것으로 보이는바, 이 사안에서의 참석수당 지급에 관한 사항은 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하지 않는 것으로 보입니다.
이와 관련하여, 해당 회의의 참석수당을 회의 참석자 개인에 대한 비용이 아니라 새마을운동조직을 운영하는 데 필요한 비용으로 볼 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」 제6조제2항 및 같은 법 시행령 제3조에서 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목에 대해 인건비, 사무관리비, 임차료, 그 밖에 지방자치단체의 장이 다른 지방자치단체, 법인·단체 또는 개인 등이 수행하는 사무 또는 사업 등의 기본적인 운영을 위해 특별히 필요하다고 인정하는 경비로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 새마을운동조직에서 임의로 정하는 월례회의의 운영비용은 해당 조직을 운영하는 데 필요한 기본적이고 필수적인 비용으로 보이지 않는 점 등을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있는데, 이에 관해 법원 판결에서는 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설의 설치나 상당한 비용이 소요되는 사업 등을 지방자치단체가 수행하지 않아 그 비용을 민간에 부담시키게 될 경우 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우 등이 이에 해당한다고 본 사례가 있는데, 이 사안의 경우 천안시장이 회의 참석수당을 지급하지 않을 경우 대상자들의 회의 참석이 사실상 불가능해진다고 볼 수 없으므로, 「지방재정법」제17조제1항제4호에도 해당된다고 보기는 어렵습니다.
따라서, 천안시장이 「새마을운동조직 육성법」에 따라 설립된 천안시 새마을운동조직이 개최하는 월례회의의 참석자에게 참석수당을 지급할 수 있도록 하는 것은 「지방자치법」 제28조에서 규정하고 있는 지방자치단체 소관에 속하는 사무로 볼 여지가 있으나, 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 기부·보조 등의 예외적 지출 사유에 해당하지 않는 것으로 보이므로, 자치법규 입안에 신중하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② ∼ ③ (생 략)
「지방재정법 시행령」
제29조(기부·보조의 제한) ① ∼ ② (생 략)
③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④ ∼ ⑤ (생 략)
「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」
제6조(지방보조금의 예산 편성 및 운영) ① 지방자치단체의 장은 해당 지방보조사업의 성격, 지방보조사업자의 비용부담능력 등을 고려하여 지방보조금을 편성하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없다. 이 경우 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목은 대통령령으로 정한다.
③ 지방자치단체의 장은 지방보조금이 중복 교부되거나 부적격자에게 교부되지 아니하도록 지원이력 등을 체계적으로 관리하여야 한다.
「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 시행령」
제3조(운영비 사용 경비의 종목) 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제6조제2항 전단에 따라 법령에 근거하여 지방보조금을 운영비로 교부하는 경우 그 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목은 다음 각 호와 같다. 다만, 각 호의 경비가 지방보조사업을 수행하는 데 직접 드는 경비인 경우는 제외한다.
1. 인건비
2. 사무관리비
3. 임차료
4. 그 밖에 지방자치단체의 장이 다른 지방자치단체, 법인·단체 또는 개인 등이 수행하는 사무 또는 사업 등의 기본적인 운영을 위하여 특별히 필요하다고 인정하는 경비
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