이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고, “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다.
먼저, 귀농어·귀촌 모범마을에 시상금을 지급하는 사무가 자치사무인지 살펴보면, ‘밀양시 귀농어·귀촌 활성화 및 지원에 관한 조례 일부개정조례안’ 제8조의2제2항에 따르면 귀농어·귀촌 모범마을은 귀농어·귀촌인 전입 실적, 귀농어·귀촌인과 지역주민 간 화합 행사 추진 실적 등을 기준으로 선정되는 것에 비추어 볼 때, 귀농어·귀촌 모범마을을 선정하여 시상금을 지급하려는 취지는 해당 마을을 격려·포상함으로써 밀양시에 거주하는 귀농업인 및 귀촌인의 안정적 농촌 정착을 촉진하고 밀양시의 지속가능한 발전을 도모하려는 것인바, 이는 「지방자치법」 제13조제2항제4호더목에서 지방자치단체의 사무의 하나로 예시하고 있는 지역경제의 육성 및 지원에 관한 사무에 해당하는 것으로 보입니다.
다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 밀양시장이 귀농어·귀촌 모범마을에 시상금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다.
우선, 귀농어·귀촌 모범마을에 시상금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별 법률에 구체적인 근거 규정이 있어야 할 것인데, 「귀농어·귀촌 활성화 및 지원에 관한 법률」(이하 “귀농어귀촌법”이라 한다) 제3조에서는 국가와 지방자치단체는 귀농어업인과 귀촌인이 안정적인 농어촌 생활을 영위할 수 있도록 필요한 제도와 여건을 조성하고 이를 위한 시책을 수립·시행하여야 한다고 규정하는 등 일반적인 지원 시책 마련에 대한 지방자치단체의 책무 규정을 두고 있을 뿐인 점, 제19조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 전문적인 농어업기술 및 경영능력을 갖추고 농어업발전에 중추적이고 선도적인 역할을 할 수 있는 귀농어업인을 우수귀농어업인으로 선정하고 필요한 지원을 할 수 있다는 규정을 두고 있으나, 이는 우수귀농어업인 ‘개인’에 대한 지방자치단체의 지원을 말하는 것이지, 귀농어·귀촌 모범마을과 같은 ‘단체’에 대한 지원을 의미하는 것이 아닌 점, 제21조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 귀농어업인·귀촌인이 귀농어·귀촌을 함께하기 위하여 자율적으로 구성한 단체(이하 “귀농어·귀촌공동체”라 한다)에 대해 그 공동체 운영에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있도록 규정하고 있는데, 이 사안에서의 귀농어·귀촌 모범마을은 귀농어·귀촌공동체와 법적 성격이 다르고, 귀농어·귀촌공동체에 대한 지원은 해당 공동체로 등록하기만 하면 지원받을 수 있지만 귀농어·귀촌 모범마을은 집행 실적을 기준으로 우수한 평가를 받아 모범마을로 선정된 단체에 대해서만 선별적으로 지원하려는 것인 점에 비추어 볼 때, 제21조제1항은 이 사안의 지원에 관한 법률상 근거에 해당하는 것으로 보이지 않은 점 등을 종합적으로 고려할 때, 귀농어·귀촌 모범마을에 시상금을 지급하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항에 해당하는 것으로 보이지 않습니다.
다음으로, 귀농어·귀촌 모범마을에 시상금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있는데, 여기서 “지방자치단체가 권장하는 사업”에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.
따라서, 귀농어·귀촌 모범마을에 대하여 시상금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 같은 법 및 같은 법 시행령의 규정과 귀 시의 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것이고, 그에 따라 귀 시에서 조례 제정 여부를 결정해야 할 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「밀양시 귀농어·귀촌 활성화 및 지원에 관한 조례」
제1조(목적) 이 조례는「귀농어·귀촌 활성화 및 지원에 관한 법률」에 따라 밀양시 귀농어업인 및 귀촌인의 안정적인 농촌 정착 지원에 필요한 사항을 규정함으로써 농촌의 지속가능한 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제8조(귀농어업인·귀촌인 지원사업) 시장은 귀농어·귀촌 활성화 및 안정적인 정착을 위해 다음 각 호의 사업에 대하여 예산의 범위에서 지원할 수 있다.
1. 귀농어업인·귀촌인의 주거 지원사업
2. 귀농어업인의 농어업에 필요한 지원사업
3. 귀농어업인·귀촌인과 지역민의 화합 사업
4. 귀농어·귀촌 활성화 전입 시책 사업
5. 귀농어·귀촌 활성화를 위한 박람회, 귀농어·귀촌 우수사례 발표대회 등 지원
6. 귀농어 학교 육성 및 교육비 지원
7. 귀농어·귀촌 희망자에 대한 정보 및 상담서비스 제공에 관한 사항
8. 귀농어·귀촌 홍보 및 정보화 촉진사업
9. 예비 귀농어업인·귀촌인 농어촌체험활동 및 현장 투어 등 지원
10. 그 밖에 시장이 필요하다고 인정하는 귀농어·귀촌 활성화 지원사업
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② (생 략)
「지방재정법 시행령」
제29조(기부·보조의 제한) ① 삭제
② 법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.
③ 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④ ∼ ⑤ (생 략)
「귀농어·귀촌 활성화 및 지원에 관한 법률」
제3조(국가 등의 책무) 국가와 지방자치단체는 귀농어업인과 귀촌인이 안정적인 농어촌 생활을 영위할 수 있도록 필요한 제도와 여건을 조성하고 이를 위한 시책을 수립·시행하여야 한다.
제7조(귀농어업인·귀촌인 등 정착 지원) ① 국가와 지방자치단체는 귀농어업인과 귀촌인이 안정적으로 농어업을 하거나 농어촌에 정착할 수 있도록 필요한 사업을 추진할 수 있다. 이 경우 농어촌 지역에 거주하는 사람 중 농어업인이 되고자 하는 사람 또는 귀농어·귀촌을 희망하는 사람으로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 사람을 사업대상에 포함할 수 있다.
② 국가와 지방자치단체는 제1항에 따른 사업 추진에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.
제19조(우수귀농어업인의 선정 및 지원) ① 국가와 지방자치단체는 전문적인 농어업기술 및 경영능력을 갖추고 농어업발전에 중추적이고 선도적인 역할을 할 수 있는 귀농어업인을 우수귀농어업인으로 선정하고 필요한 지원을 할 수 있다.
② 제1항에 따른 우수귀농어업인의 선정 기준·방법·절차 및 지원 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제21조(귀농어·귀촌공동체의 등록 및 지원 등) ① 귀농어업인·귀촌인은 귀농어·귀촌을 함께하기 위하여 자율적으로 단체(이하 “귀농어·귀촌공동체”라 한다)를 구성할 수 있다.
② 국가와 지방자치단체는 귀농어·귀촌공동체의 운영에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.
③ 제2항에 따른 지원을 받으려는 귀농어·귀촌공동체는 대표자를 선정하여 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다.
④ 제3항에 따른 등록의 기준과 절차 및 방법 등은 대통령령으로 정한다.
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