이유
「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체의 장에게 독자적 권한을 부여하고 있는데, 예산에 관하여는 제47조제1항제2호 및 제142조제1항에서 예산의 심의·확정권을 지방의회에, 예산안의 편성권을 지방자치단체의 장에게 각각 부여하고 있는바, 「지방자치법」상 예산 편성 및 확정과 관련하여 집행기관과 의결기관 간에 권한을 분리·배분하고, 지방의회에서 예산안에 대한 심의 및 결산 승인을 통해 지방자치단체의 장의 예산 집행에 대해 사후에 감시·통제할 수 있도록 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있는 취지를 고려하면, 지방자치단체는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 지방자치단체의 장의 예산편성권을 침해하지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있다 할 것입니다(각주: 대법원 2012. 11. 29. 선고 2011추87 판결 참조).
또한, 「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 제116조에 따르면 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행하므로, 지방자치단체의 장은 자치사무와 관련하여 조례가 제정된 경우 조례에 따라 업무를 집행할 권한과 의무를 갖게 된다는 점을 고려하면, 조례에서 지방자치단체의 장의 직무 수행과 관련된 내용을 규정할 때에는 실제 집행 가능한 범위에서 규정할 필요가 있습니다(각주: 법제처 2021. 5. 18. 의견제시 21-0151 참조).
그런데, ‘시흥시 체육진흥 조례안’은 시흥시 체육 진흥에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 시흥시민의 체력을 증진하고, 건전한 정신을 함양하여 건강한 생활을 영위하게 함을 목적으로 하는 조례안으로서(제1조), 제6조제3항에서는 시흥시장이 매년 시흥시 체육회 및 시흥시 장애인체육회의 운영을 위해 지원하는 보조금과 체육진흥을 위해 지원하는 보조금의 합계액은 전전년도 시세(「지방세기본법」 제8조제4항에 따른 시·군세를 말한다)의 수입결산액의 100분의 3에 해당하는 금액 이상으로 한다는 내용을 규정하려는 것인바, 이 사안에서는 이와 같은 내용을 지방의회의원이 발의하여 조례에 규정하는 것이 「지방자치법」에 따른 지방자치단체의 장의 고유권한을 침해하는지가 문제됩니다.
살피건대, 「지방자치법」에 따른 지방자치단체의 장의 예산편성권에는 예산으로 편성하는 금액을 얼마로 할 것인지에 관한 결정이 당연히 포함되므로, 시흥시장으로 하여금 체육회 등에 대한 보조금을 시세수입의 100분의 3에 해당하는 금액 이상으로 하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 시흥시장에게 일정 수준의 금액을 반드시 예산에 책정할 의무를 부과하는 것으로, 「지방자치법」에서 지방자치단체의 장에게 부여한 예산편성권을 침해할 소지가 있을 뿐만 아니라, 예산 편성 상황에 따라서는 집행을 담보하기 곤란한 의무를 시흥시장에게 부과하는 것으로서, 이와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 「지방자치법」에 위배될 소지가 있는 것으로 보이므로(각주: 법제처 2021. 5. 18. 의견제시 21-0151 참조), 조례 입안에 신중하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
제47조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 각 호의 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정·개정 및 폐지
2. 예산의 심의·확정
3. 결산의 승인
4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료·수수료·분담금·지방세 또는 가입금의 부과와 징수
5. ∼ 11. (생 략)
② 지방자치단체는 제1항 각 호의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
제116조(사무의 관리 및 집행권) 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다.
제142조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시·도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시·군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
② 시·도의회는 제1항의 예산안을 회계연도 시작 15일 전까지, 시·군 및 자치구의회는 회계연도 시작 10일 전까지 의결하여야 한다.
③ 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가시키거나 새로운 비용항목을 설치할 수 없다.
④ 지방자치단체의 장은 제1항의 예산안을 제출한 후 부득이한 사유로 그 내용의 일부를 수정하려면 수정예산안을 작성하여 지방의회에 다시 제출할 수 있다.
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