이유
가. 질의 가에 대하여
현행 「부천시 지방보조금 관리 조례」 제15조에서는 시장은 지방보조금의 교부신청서가 제출된 경우에는 “법령과 예산의 목적에 위배되는지 여부”(제1호) 등을 조사·검토하여 지방보조금의 교부를 결정한다고 규정하고 있는데, 「부천시 지방보조금 관리 조례 일부개정조례안」(이하 “부천시조례안”이라 한다)에서는 제15조에 지방보조금 교부결정 시 조사·검토 사항으로 “정치활동에 관여하는 행위 여부”를 추가하려는 것인바, 이 사안은 지방보조금 교부 신청자의 정치활동 관여 여부를 지방보조금의 교부결정 기준으로 명시하는 규정을 조례에 둘 수 있는지에 관한 것으로 보입니다.
먼저, 「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위”에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하는바(각주: 대법원 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결 참조), 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “지방보조금법”이라 한다) 제8조제1항에서는 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부신청서가 제출된 경우 “법령, 조례 및 예산의 목적에의 적합 여부”(제1호) 등을 조사하여 지체 없이 지방보조금의 교부 여부를 결정하여야 한다고 규정하고 있고, 「지방재정법 시행령」 제29조제5항에서는 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하면서, 그 위임에 따라 마련된 「지방보조금 관리기준」(각주: 2023. 12. 31. 행정안전부예규 제273호로 발령되어 2024. 1. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 같음.) 제3조제3항에서는 지방보조사업자 선정 시 고려사항으로 “법 제32조에 따라 지방보조사업의 수행대상에서 배제되거나 지방보조금의 교부를 제한받은 경우가 있는지 여부”(제1호) 등을 규정하고 있는바, 이 사안의 경우 부천시조례안에서 지방보조금법이나 「지방보조금 관리기준」에서 지방보조금 교부결정 기준으로 명시하고 있지 않은 사항을 추가로 규정하는 것이 지방보조금 관련 법령에 위배되는지가 문제됩니다.
살피건대, 보조금의 교부는 상대방에게 권리·이익을 부여하는 수익적 행정행위로서 보조금을 교부하는 자는 보조금 교부대상이나 교부결정의 기준을 정할 때 폭넓은 재량을 가진다고 할 것이고, 「지방재정법 시행령」 제29조제5항에서 조례로 위임하고 있는 보조금 교부결정에 관하여 필요한 사항에는 보조금 교부결정 시의 기준이나 고려사항이 포함된다 할 것이며(각주: 법제처 2011. 4. 1. 의견제시 11-0006 참조), 지방보조금법 제8조제1항이나 「지방보조금 관리기준」 제3조제3항은 지방자치단체의 장이 지방보조금 교부결정을 할 때 반드시 조사하거나 고려해야 하는 사항을 정한 것으로서, 그 밖의 사항을 조례에 추가로 정하는 것을 전면적으로 금지하고 있다고 단정해서 보기 어려운 점 등을 고려할 때, 이 사안의 경우 조례에 지방보조금 교부결정 기준을 추가로 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
다음으로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것이 법령이나 헌법상의 일반원칙 등에 위배되는지를 살펴보면, 자치법규인 조례는 입법의 일반적인 원칙인 법규의 명확성을 확보함으로써 법규가 통일적이고 안정적으로 집행될 수 있도록 규정되어야 할 것이고, 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행을 배제할 수 있는지 여부에 따라 판단할 수 있을 것인바(각주: 법제처 2024. 1. 22. 의견제시 23-0452 참조), 이 사안에서 부천시조례안 제15조제6호에 따른 “정치활동에 관여하는 행위”의 경우 그 행위의 내용이 어떤 것인지 구체적으로 밝히고 있지 않은바(각주: 「지방공무원법」과 「국가정보원법」은 ‘정치 운동’과 ‘정치 관여’를 금지하면서 각각 ‘특정 정당 또는 특정인을 지지 또는 반대하기 위한 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위’(「지방공무원법」 제57조제2항), ‘정치활동에 관여하는 행위란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위’(「국가정보원법」 제11조제2항)와 같이 그 대상을 개별화·유형화하고 있음.), 지방자치단체의 장이 지방보조금 교부결정을 할 때 지방보조금 교부 신청자에 대해 어떤 형태의 행위를 조사·검토하는지 예상하기 어려워 수범자의 예측 가능성을 떨어뜨리고 자의적인 법집행 가능성을 배제하기 어렵다고 할 것이므로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 법령의 명확성 원칙에 위반되는 것으로 보입니다.
또한, 부천시조례안의 내용을 수정하여 “정치활동에 관여하는 행위”의 의미를 구체화하더라도, 해당 규정은 지방보조금을 신청하기 전에 있었던 정치활동 관여 행위를 기준으로 지방보조금을 차별적으로 지원하게 하려는 취지로 보이는바, 이러한 내용을 조례에 규정하는 것이 평등의 원칙이나 부천시조례안의 목적에 비추어 적절한지를 살펴보면, 「행정기본법」 제9조에서는 행정청은 합리적 이유 없이 국민을 차별하여서는 아니 된다고 하여 평등의 원칙을 규정하고 있고, 이러한 평등의 원칙은 법을 적용할 때 뿐 아니라 입법을 할 때에도 불합리한 차별을 해서는 안 된다는 상대적·실질적 평등을 뜻하는 것인데(각주: 법제처 2014. 5. 14. 의견제시 14-0100 참조, 헌법재판소 1994. 2. 24. 선고, 93헌바10 결정 참조), 「부천시 지방보조금 관리 조례」는 지방보조금법에 따라 부천시의 예산을 재원으로 하는 지방보조금의 교부대상, 교부방법과 사용 및 보조사업 공개 등에 관하여 필요한 사항을 규정한 조례로서(제1조), 지방보조금의 관리에 관하여는 다른 법령이나 조례에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 이 조례가 정하는 바에 따른다고 규정하고(제3조) 있는 점 등을 고려할 때, 이 조례는 부천시 소관 지방보조금의 관리에 관한 일반조례로서 부천시 예산을 재원으로 하는 모든 보조 사업에 적용된다고 할 것인바, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 부천시 예산을 재원으로 하는 각각의 보조사업별로 고유한 사업 목적이나 내용이 있음에도 불구하고 이와 무관하게 지방보조금 교부 신청자의 정치활동 이력에 따라 부천시 보조금 지원사업의 대상에서 일률적으로 배제하게 되는 불합리한 결과를 가져오고, 이러한 차별적인 취급을 허용하는 취지의 별도의 법적 근거도 없으므로, 그 내용이 불공정하고 합리성이 결여되어 있어 평등원칙에 위반될 여지가 있는 것으로 보입니다.
한편, 지방보조금 교부 신청자의 이전의 정치활동 관여 해당 여부를 조사·검토하기 위해서는 지방자치단체의 장이 해당 정보를 수집하거나 처리할 수 있어야 할 것인데, 개인의 정당 가입·탈되나 정치적 견해 등의 정보는 「개인정보 보호법」 제23조제1항에 따라 민감정보에 해당하여 예외적으로 “법령에서 민감정보의 처리를 요구하거나 허용하는 경우”에만 처리가 허용된다고 할 것인데, 지방보조금법 등에서는 지방자치단체의 장이 민감정보인 개인의 정당 가입·탈퇴나 정치적 견해 등에 대한 민감정보를 처리할 수 있도록 허용하는 명시적 규정이 없는 점을 고려하면, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 「개인정보 보호법」을 위반할 소지도 있는 것으로 보입니다.
따라서, 귀 시에서 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 법령이나 헌법상의 일반원칙에 위배될 소지가 있는 것으로 보이므로 입안에 신중하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
현행 「부천시 지방보조금 관리 조례」 제16조제1항에서는 시장은 지방보조금의 교부를 결정함에 있어서 보조금액에 대한 상당율의 자체 부담과 법령 및 예산이 정하는 지방보조금의 교부 목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있는데, 부천시조례안에서는 제4항을 신설하여 “정치적 중립을 유지”하는 조건을 붙일 수 있도록 규정하려는 것인바, 이 사안은 지방보조금 교부 신청자에게 정치적 중립을 유지하도록 하는 내용을 지방보조금 교부 조건으로 부과할 수 있도록 명시하는 규정을 조례에 둘 수 있는지에 관한 것으로 보입니다.
우선, 「행정기본법」 제17조에 따르면 행정청은 처분에 재량이 있는 경우(제1항)와 재량이 없는 경우라도 법률에 근거가 있는 경우(제2항)에는 조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 등의 부관을 붙일 수 있고, 지방보조금법 제9조제1항에서는 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부를 결정할 때 법령, 조례와 예산에서 정하는 지방보조금의 교부 목적을 달성하는 데 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있으며, 「지방보조금 관리기준」 제8조에서는 지방자치단체의 장이 교부조건을 붙이는 경우에 명시하여야 할 사항 등을 규정하고 있는바, 부천시조례안 제16조에 따른 지방보조금 교부 결정 시 시장은 지방보조금법 제9조제1항에 따라 부관을 붙이는 것이 가능하다고 할 것이나, 부관을 붙일 수 있는 경우라 하더라도 관련 법령 및 행정법의 일반원칙에 위반되지 않아야 할 것입니다.(각주: 법제처 2022. 2. 24. 의견제시 22-0015 참조)
그런데, 앞서 살펴본 바와 같이 자치법규인 조례는 입법의 일반적인 원칙인 법규의 명확성을 확보하여야 하는데, 이 사안에서 부천시조례안 제16조제4항의 경우 지방보조금 교부 조건인 “정치적 중립”의 내용이 어떤 것인지 구체적으로 밝히고 있지 않은바, 지방자치단체의 장이 지방보조금 교부결정을 할 때 지방보조금 교부 신청자에게 어떤 행위의 유무를 조건으로 부과할지 예상하기 어려워 수범자의 예측가능성을 떨어뜨리고 자의적인 법집행 가능성을 배제하기 어렵다고 할 것이므로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 법령의 명확성 원칙에 위반되는 것으로 보입니다.
또한, 부천시조례안의 내용을 수정하여 “정치적 중립”의 의미를 구체화하더라도, 해당 규정은 같은 조례안이 적용되는 부천시 소관 지방보조금 사업 전부에 대해 정치적 중립을 유지하는 조건을 부과할 수 있도록 하려는 취지로 보이는바, 이러한 내용을 조례에 규정하는 것이 부당결부금지 원칙이나 부천시조례안의 목적에 비추어 적절한지를 살펴보면, 「행정기본법」 제13조에서는 행정청은 행정작용을 할 때 상대방에게 해당 행정작용과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과해서는 아니 된다고 하여 부당결부금지의 원칙을 규정하고 있는데, 앞서 살펴본 바와 같이 「부천시 지방보조금 관리 조례」는 부천시 소관 지방보조금의 관리에 관한 일반조례로서 부천시 예산을 재원으로 하는 모든 보조 사업에 적용되므로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 부천시 예산을 재원으로 하는 각각의 보조사업별로 고유한 사업 목적이나 내용이 있음에도 불구하고 이와 무관하게 일률적으로 지방보조금 교부 신청자에게 정치적 중립 의무 조건을 부과할 수 있도록 허용하는 것으로서, 법령 및 조례와 예산이 정하는 지방보조금의 교부 목적 달성과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과할 수 있도록 허용하는 결과를 가져오게 되는바, 그 내용이 부당결부금지의 원칙에 위반될 소지도 있는 것으로 보입니다.
따라서, 귀 시에서 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 법령이나 헌법상의 일반원칙에 위배될 소지가 있는 것으로 보이므로 입안에 신중하시기 바랍니다.
〔별 첨〕
1.질의배경
부천시에서는 2020년부터 남북교류·협력을 위한 지방보조금 사업을 신설·운영 중인데, 최근 지방보조금사업자가 정치 현안에 앞장서서 활동하여 해당 지방보조금사업도 정치편향적으로 비춰질 수 있다는 우려가 제기되고 있는바, 지방보조사업 교부 조건으로 정치활동 관여 금지 의무를 조례에 규정할 수 있는지 등에 대해 의문이 있어 법제처에 의견제시를 요청함.
2. 의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령
○ 자치법규
「부천시 지방보조금 관리 조례」
제1조(목적) 이 조례는 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」에 따라 부천시의 예산을 재원으로 하는 지방보조금의 교부대상, 교부방법과 사용 및 보조사업 공개 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(용어의 정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.
1. "지방보조금"이란 부천시(이하 "시"라 한다) 이외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 공익상, 시책상의 필요에 따라 시가 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 자금을 말한다.
2. "지방보조사업"이란 지방보조금의 교부대상이 되는 사업을 말한다.
3. "지방보조사업자"란 지방보조사업을 수행하는 자를 말한다.
제3조(다른 법령 및 조례와의 관계) 지방보조금의 관리에 관하여는 다른 법령이나 조례에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 이 조례가 정하는 바에 따른다.
제4조(보조대상 사업) 부천시장(이하"시장"이라 한다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당 하는 경우에서만 그 사업에 필요한 경비의 일부 또는 전부를 보조할 수 있다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고보조 재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 시가 권장하는 사업으로서 지방보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없고, 그 사업에 지출근거가 다른 조례에 직접 규정되어 있는 경우로서 필요하다고 인정되는 경우
제14조(보조신청) ① 지방보조금의 교부를 받고자 하는 자는 다음 사항을 기재한 신청서를 시장에게 제출하여야 한다.
1. 신청자의 성명 또는 명칭과 주소
2. 지방보조사업의 목적과 내용
3. 지방보조사업에 필요한 총 경비와 교부받고자 하는 금액
4. 자기자금 부담액(사업비의 일부를 부담하는 경우에 한함)
5. 보조사업 기간
6. 국세, 지방세 및 세외수입 완납확인<신설 2016.2.22.>
7. 그 밖에 시장이 정하는 사항<개정 2016.2.22.>
② 제1항의 신청서에는 다음 각 호의 사항을 기재한 사업계획서를 붙여야 한다.
1. 신청자를 영위하는 주 사업의 개요
2. 신청자의 자산과 부채에 관한 사항
3. 지방보조사업의 수행계획에 관한 사항
4. 교부받고자 하는 지방보조금 등의 금액과 그 산출기초
5. 지방보조사업에 필요한 경비의 사용방법
6. 지방보조사업에 필요한 경비 중 지방보조금 등으로 충당되는 부분 이외의 경비를 부담하는 자의 성명, 부담하는 금액 및 방법
7. 지방보조사업의 효과
8. 지방보조사업의 수행으로 인하여 수입될 수입금에 관한 사항
9. 그 밖에 시장이 정하는 사항
제15조(교부결정) 시장은 제14조에 따라 지방보조금의 교부신청서가 제출된 경우에는 다음 각 호의 사항을 조사 검토하여 지방보조금의 교부를 결정한다.
1. 법령과 예산의 목적에 위배 되는지 여부
2. 지방보조사업 내용의 적정여부
3. 금액 산정의 착오 유무
4. 자기자금의 부담능력 유무(사업비의 일부를 부담하는 경우에 한함)
5. 국세, 지방세 및 세외수입 체납자에 대한 지원 적정성<신설 2016.2.22.>
제16조(교부조건) ① 시장은 지방보조금의 교부를 결정함에 있어서 보조금액에 대한 상당율의 자체 부담과 법령 및 예산이 정하는 지방보조금의 교부 목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건을 붙일 수 있다.
② 시장은 지방보조금의 교부를 결정함에 있어서 보조사업의 완료로 인하여 보조사업자에게 상당한 수익의 발생이 예상되는 때에는 지방보조금의 교부 목적에 위배되지 않는 범위에서 지방보조금의 전부 또는 일부에 해당 하는 금액을 시에 반환하게 하는 조건을 붙일 수 있다.
③ 시장은 보조금의 교부를 결정함에 있어서 신용카드 또는 체크카드 사용을 원칙으로 하는 조건을 붙일 수 있다.
④ 보조사업자는 교부받은 보조금은 따로 계정을 설정하고, 자체의 수입 및 지출을 명백히 구분하여 정리하여야 한다.
제26조(법령 위반 또는 사정변경 등에 따른 교부결정의 취소 등) ① 시장은 지방보조사업자가 법령을 위반하거나 사정의 변경으로 인하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 지방보조금의 교부 결정내용과 조건을 변경하거나 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다.
② 제1항에 따라 시장은 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.
1. 지방보조금을 다른 용도에 사용한 경우
2. 법령, 지방보조금 교부조건 등 교부결정의 내용 또는 법령에 따른 시장의 처분을 위반한 경우
3. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우
4. 시장의 승인 없이 임의로 사업의 전부 또는 일부를 중지하였을 때
5. 지방보조사업에 필요한 경비 중 지방보조금 등으로 충당되는 부분외의 경비를 조달하지 못하는 경우
6. 지방보조사업계획서에 예정된 토지 또는 시설물 등을 사용할 수 없는 사유 등으로 지방보조사업 추진이 사실상 곤란하다고 인정되는 경우
7. 시장은 지방보조사업 추진이 공익에 반하여 지방보조사업 내용의 변경 또는 중지가 필요하다고 인정되는 경우
③ 시장은 제1항에 따라 지방보조금의 교부결정을 취소한 경우 취소된 부분의 지방보조사업에 대하여 이미 지방보조금이 교부되었을 때에는 기한을 정하여 그 취소된 부분에 해당하는 지방보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다.
④ 시장은 지방보조사업자에게 교부하여야 할 지방보조금의 금액을 제22조에 따라 확정한 결과 이미 교부된 보조금과 이로 인하여 발생한 이자를 더한 금액이 그 확정된 금액을 초과한 경우에는 기한을 정하여 그 초과액의 반환을 명하여야 한다.
⑤ 시장은 제3항 또는 제4항에 따라 지방보조사업자가 반환하여야 할 지방보조금을 지방세 징수의 예에 따라 징수할 수 있다. 이 경우 반환금 징수는 국세와 지방세를 제외하고는 다른 공과금에 우선한다.
⑥ 시장은 지방보조사업자가 제3항 또는 제4항에 따른 보조금 및 이자의 반환 명령을 받고 반환하지 않는 경우 그 지방보조사업자에게 동종(同種)의 사무 또는 사업에 대하여 교부하여야 할 지방보조금이 있을 때에는 그 교부를 일시 정지하거나 그 지방보조금과 지방보조사업자가 반환하지 아니한 금액을 상계(相計)할 수 있다.
○ 관련법령
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② (생 략)
「지방재정법 시행령」
제29조(기부·보조의 제한) ① 삭제
② · ③ (생 략)
④ 삭제
⑤ 법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」
제8조(지방보조금의 교부 결정) ① 지방자치단체의 장은 제7조에 따른 지방보조금의 교부신청서가 제출된 경우 다음 각 호의 사항을 조사하여 지체 없이 지방보조금의 교부 여부를 결정하여야 한다.
1. 법령, 조례 및 예산의 목적에의 적합 여부
2. 지방보조사업 내용의 적정 여부
3. 금액 산정의 착오 유무
4. 자기자금의 부담능력 유무(자금의 일부를 지방보조사업자가 부담하는 경우만 해당한다)
② 지방자치단체의 장은 제7조제2항에 따라 공모방식으로 지방보조금 교부신청서를 제출받은 경우에는 제1항에 다른 지방보조금의 교부 여부를 결정하기 전에 제26조에 따른 지방보조금관리위원회의 심의를 거쳐야 한다.
제9조(지방보조금의 교부 조건) ① 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부를 결정할 때 법령, 조례와 예산에서 정하는 지방보조금의 교부 목적을 달성하는 데 필요한 조건을 붙일 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부를 결정하는 경우 지방보조사업이 완료된 때에 그 지방보조사업자에게 상당한 수익이 발생하는 경우에는 그 지방보조금의 교부 목적에 위배되지 아니하는 범위에서 이미 교부한 지방보조금의 전부 또는 일부를 지방자치단체에 반환하게 하는 조건을 붙일 수 있다.
제12조(법령 위반 등에 따른 교부 결정의 취소) ① 지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지방보조금 교부 결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다.
1. 지방보조금을 다른 용도에 사용한 경우
2. 법령, 조례, 지방보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분을 위반한 경우
3. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금 을 교부받은 경우
4. 그 밖에 지방보조사업의 수행이 곤란한 경우로서 조례로 정하는 사유에 해당하는 경우
② 제1항에 따라 교부 결정을 취소하는 경우에는 제10조를 준용한다.
「지방보조금 관리기준」
제3조(지방보조사업자 선정기준) ① 지방자치단체의 장은 동일 지방보조사업자에 대한 지방보조금 계속 지원 여부를 결정하기 위하여 지방보조사업자의 지방보조사업 신청 시 수급 이력과 실적을 제출하게 할 수 있다.
② 지방보조사업자가 지방자치단체인 경우, 지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체의 지방비 부담 가능성과 지방재정영향평가 결과, 부지확보 여부 등 사전 행정절차 이행 여부 등을 고려해야 한다.
③ 지방자치단체의 장은 지방보조사업자 선정 및 지방보조금 규모 산정 시, 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.
1. 법 제32조에 따라 지방보조사업의 수행대상에서 배제되거나 지방보조금의 교부를 제한받은 경우가 있는지 여부
2. 중복 수급 해당 여부
3. 지방보조금을 신청한 법인·단체 또는 개인의 지방세 및 세외수입 체납 여부
④ 지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 제3항제1호 및 제2호에 해당하는 경우, 지방보조사업자 선정에서 제외하여야 한다.
제5조(지방보조금의 교부 신청) ① 지방보조금의 교부를 받고자 하는 자는 법 제7조제1항의 교부신청서와 함께 다음 사항을 기재한 사업계획서를 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 정하는 경우에는 사업계획서의 기재 사항 중 일부를 생략하거나 추가할 수 있다.
1. 신청자가 경영하는 주된 사업의 개요
2. 신청자의 자산과 부채에 관한 사항
3. 지방보조사업의 수행계획에 관한 사항
4. 교부받으려는 지방보조금 금액의 산출기초
5. 지방보조사업에 드는 경비의 사용방법
6. 지방보조사업에 드는 경비 중 지방보조금으로 충당되는 부분 외의 경비를 부담하는 자의 성명 또는 명칭과 부담하는 금액 및 부담하는 방법
7. 지방보조사업의 효과
8. 지방보조사업을 수행함에 따라 발생할 수입금액에 관한 사항
9. 그 밖에 지방자치단체의 장이 정하는 사항
② (생 략)
제8조(지방보조금 교부조건) ① 지방자치단체의 장은 법 제9조에 따라 교부조건을 붙이는 경우에 다음 각 호에 관한 사항을 명시하여야 한다.
1. 다음 각 목에 해당하는 행위로 인해 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다는 사실
가. 허위의 신청이나 기타 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우
나. 지방보조금을 다른 용도에 사용한 경우
다. 지방보조사업자가 법령의 규정, 지방보조금의 교부조건의 내용 또는 법령에 의한 지방자치단체의 장의 처분에 위반한 경우
라. 해당 지방보조금 지원과 직접 관련된 전제 조건이 사후에 충족되지 아니하는 경우
마. 동일 또는 유사한 사업계획으로 다른 기관으로부터 중복하여 국고보조금 또는 지방보조금을 받을 경우
2.· 3. (생 략)
② ∼ ④ (생 략)
「지방공무원법」
제57조(정치운동의 금지) ① 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 가입할 수 없다.
② 공무원은 선거에서 특정정당 또는 특정인을 지지하거나 반대하기 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.
1. 투표를 하거나 하지 아니하도록 권유하는 것
2. 서명운동을 기획·주재하거나 권유하는 것
3. 문서 또는 도화(圖畵)를 공공시설 등에 게시하거나 게시하게 하는 것
4. 기부금품을 모집하거나 모집하게 하는 행위 또는 공공자금을 이용하거나 이용하게 하는 것
5. 타인에게 정당이나 그 밖의 정치단체에 가입하게 하거나 가입하지 아니하도록 권유하는 것
③ 공무원은 다른 공무원에게 제1항과 제2항에 위배되는 행위를 하도록 요구하거나 정치적 행위에 대한 보상 또는 보복으로 이익 또는 불이익을 약속하여서는 아니 된다.
④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 공무원의 정치적 행위의 금지에 관한 한계는 대통령령으로 정한다.
「지방공무원 복무규정」
제9조(정치적 행위) ① 법 제57조에 따른 정치적 행위는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정치적 목적을 가진 것을 말한다.
1. 정당을 조직하거나, 정당의 조직을 확장하거나, 그 밖에 그 목적을 달성하기 위한 것
2. 특정정당이나 정치단체를 지지 또는 반대하는 것
3. 법률에 따른 공직선거에서 특정 후보자를 당선하게 하거나 낙선하게 하기 위한 것
② 제1항에 규정된 정치적 행위의 한계는 제1항에 따른 정치적 목적을 가지고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 것을 말한다.
1. 시위운동을 기획·조직·지휘하거나 이에 참가 또는 원조하는 것
2. 정당 또는 그 밖의 정치단체의 기관지인 신문 및 간행물을 발행·편집·배부하거나 이와 같은 행위를 원조하거나 방해하는 것
3. 특정정당 또는 정치단체를 지지 또는 반대하거나 공직선거에 있어서 특정후보자를 지지 또는 반대하는 의견을 집회나 그 밖에 다수인이 모인 장소에서 발표하거나 문서·도서·신문 또는 그 밖의 간행물에 게재하는 것
4. 정당 또는 그 밖의 정치단체의 표지로 사용되는 기(旗)·완장·복식 등을 제작 또는 배부하거나, 이를 착용·착용권유 또는 착용을 방해하는 행위 등 어떠한 명목이든 상관없이 금전 또는 물질로 특정정당이나 정치단체를 지지 또는 반대하는 것
「국가정보원법」
제11조(정치 관여 금지) ① (생 략)
② 제1항에서 정치활동에 관여하는 행위란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다.
1. 정당이나 정치단체의 결성 또는 가입을 지원하거나 방해하는 행위
2. 그 직위를 이용하여 특정 정당이나 특정 정치인에 대하여 지지 또는 반대 의견을 유포하거나, 그러한 여론을 조성할 목적으로 특정 정당이나 특정 정치인에 대하여 찬양하거나 비방하는 내용의 의견 또는 사실을 유포하는 행위
3. 특정 정당이나 특정 정치인, 특정 정치단체를 위하여 기부금 모집을 지원하거나 방해하는 행위 또는 기업의 자금, 국가·지방자치단체 및 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관의 자금을 이용하거나 지원하게 하는 행위
4. 특정 정당이나 특정인의 선거운동을 하거나 선거 관련 대책회의에 관여하는 행위
5. 특정 정당·정치단체나 특정 정치인을 위하여 집회를 주최·참석·지원하도록 다른 사람을 사주·유도·권유·회유 또는 협박하는 행위
6. 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」에 따른 정보통신망을 이용한 제1호부터 제5호까지에 해당하는 행위
7. 소속 직원이나 다른 공무원에 대하여 제1호부터 제6호까지의 행위를 하도록 요구하거나 그 행위와 관련한 보상 또는 보복으로서 이익 또는 불이익을 주거나 이를 약속 또는 고지(告知)하는 행위
③ ∼ ⑥ (생 략)
3. 대립되는 의견
○ 갑설(조례 제정 가능)
- 지방보조사업을 투명하고 효과적으로 달성하기 위해 별도의 요건을 규정할 수 있음.
○ 을설(조례 제정 불가)
- 지방자치법 제28조에 따라 조례는 법령의 범위에서 정할 수 있으며, 지방보조금법에 따른 고려사항이 아닌 지방보조사업자 단체의 정치적 중립의무를 조례로써 규정할 수 없음.
4. 요청기관 및 관계기관의 의견
○ 해당 없음
5. 참고자료
○ 대법원 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결
【판시사항】
[1) 지방자치단체의 장이 지방의회의 재의결된 사항에 관하여 행정자치부장관 또는 시·도지사(이하 '시·도지사 등'이라 한다)의 제소지시를 받고 제소를 하였다가 시·도지사 등의 동의 없이 이를 취하한 경우, 시·도지사 등의 직접 제소기간(=지방자치단체의 장에 의한 소취하의 효력 발생을 안 날로부터 7일]
[2] 조례안이 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법령상의 구도시계획위원회의 심의를 거쳐야 할 행위의 대상과 범위를 확대하거나 그 심의대상에서 제외되는 경우를 배제하지 아니한 경우, 법령에 위반되는지 여부(적극]
[3] 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법령에 개발제한구역에서의 개발행위허가 부지면적에 대한 일반적인 범위를 제한하는 규정이 없음에도 이를 일률적으로 30,000㎡ 이하로 제한한 조례안이 법령에 위반되는지 여부(적극]
[4] 개발제한구역에서의 행위허가의 법적 성질(=재량행위) 및 그 재량행사 기준으로 '이해관계인의 보호 여부'를 규정한 조례안이 법령에 위반되는지 여부(소극]
【판결요지】
[1) 지방자치법 제159조 제4항은, 행정자치부장관 또는 시·도지사(이하 '시·도지사 등'이라 한다]는 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단됨에도 당해 지방자치단체의 장이 소를 제기하지 아니하는 때에는 당해 지방자치단체의 장에게 제소를 지시하거나 직접 제소할 수 있도록 규정하고 있는바, 지방자치단체의 장이 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단됨에도 재의결된 날부터 20일 이내에 대법원에 소를 제기하지 아니하던 중 시·도지사 등의 제소지시를 받고 제소를 하였다가 시·도지사 등의 동의 없이 이를 취하하였다면 소취하의 소급효에 의하여 처음부터 소가 제기되지 아니한 셈이므로, 이는 결국 지방자치법 제159조 제4항의 '당해 지방자치단체의 장이 소를 제기하지 아니하는 때'에 준하는 경우로 볼 수 있고, 따라서 시·도지사 등은 직접 제소할 수 있다 할 것인데, 이 경우의 제소기간은 지방자치법 제159조 제6항에서 시·도지사 등의 독자적인 제소기간을 당해 지방자치단체의 장의 제소기간 경과일부터 7일로 규정한 취지에 비추어 지방자치단체의 장에 의한 소취하의 효력 발생을 안 날로부터 7일 이내로 봄이 상당하다.
[2] 조례안의 규정을 종합하여 보면, 구청장은 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법시행령 제13조 제1항
[별표 1]에서 규정한 농림수산업용 시설의 경우와 주택·근린생활시설 건축을 위하여 기존 면적을 포함 330㎡ 이내로 대지를 조성하는 경우를 제외한 토지형질변경이 수반되는 모든 행위와 대상 토지면적 1,000㎡ 이상인 물건의 적치행위 등을 허가함에 있어 구도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하도록 규정한 것으로 해석되는바, 이는 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제3항 본문, 같은법시행령 제20조의 규정에 비하여 구도시계획위원회의 심의를 거쳐야 할 행위의 대상과 범위를 확대한 것일 뿐만 아니라, 같은 법 제11조 제3항 단서에서 이미 구도시계획위원회의 심의대상에서 제외하고 있는 도시계획시설 또는 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위한 토지의 형질변경의 경우를 배제하지 아니하고 있으므로 위 법령에 위반된다고 봄이 상당하다.
[3] 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제3항, 같은법시행령 제22조
[별표 2) 제1항 (가]목에서 "개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소규모로 하여야 한다."고 정한 것은 개발제한구역의 필요 최소한의 개발원칙을 선언한 것에 불과하고, 같은 법 제11조 제1항 제1호, 같은법시행령 제13조 제1항
[별표 1]에도 행위허가 부지면적에 대한 일반적인 범위를 제한하는 규정이 없으며, 달리 행위허가의 최대부지면적을 제한하는 법령의 규정을 찾아볼 수 없다 할 것인바, 행위허가 부지면적은 허가될 행위의 내용과 성질에 따라 다양할 수 있음에도 모든 시설을 망라하여 이를 30,000㎡ 이하로 일률적으로 제한한 조례안 규정은, 비록 그 단서에서 국방·군사 기타 이에 준하는 국가목적에 필수적인 시설을 제외하고 있다 하더라도 다른 공공용시설, 공익시설, 주민공동이용시설 등에 대하여는 여전히 그 제한이 그대로 적용되므로, 행위허가의 최대부지면적을 제한하지 아니한 위 법령의 취지에 위반된다.
[4] 개발제한구역에서의 행위허가 여부는 행정청의 재량행위라 할 것이므로, 조례로 행정청의 재량행사의 준칙이 되는 기준을 정할 수 있다 할 것이고, 위 조례안 규정은 행위허가를 받는 자의 이익과 그로 인하여 피해를 입는 자의 손해를 비교 형량하여 이러한 사정도 행위허가 재량행사에 있어서 참작하여야 할 사유의 하나로 삼도록 하겠다는 취지에서 '이해관계인의 보호 여부'를 규정한 것으로 이해할 수 있으므로, 이를 가지고 법령에 위반되는 것으로 볼 수는 없다.
○ 법제처 2011. 4. 1. 의견제시 11-0006
【질의요지】
① 지방자치단체의 예산을 재원으로 하는 보조금교부와 관련하여, 지방자치단체의 장이 보조사업자의 보조금 교부신청시 보조사업 시행으로 발생되는 예상수익금 규모, 보조사업 완료 후 집행잔액 및 수익금을 반납하여 세입증대에 기여할 수 있는지를 조사·검토하여 교부결정할 수 있도록 하는 내용, ② 보조사업자에게 보조금교부시 보조사업 완료 후 매년 발생하는 수익금의 일부를 일정기간 동안 반환하게 하는 조건을 부과할 수 있도록 하는 내용의 조례가 상위 법령에 위반되는지?
【의견】
① 지방자치단체의 예산을 재원으로 하는 보조금교부와 관련하여, 지방자치단체의 장이 보조사업자의 보조금 교부신청시 보조사업 시행으로 발생되는 예상수익금 규모, 보조사업 완료 후 집행잔액 및 수익금을 반납하여 세입증대에 기여할 수 있는지를 조사·검토하여 교부결정할 수 있도록 하는 내용, ② 보조사업자에게 보조금교부시 보조사업 완료 후 매년 발생하는 수익금의 일부를 일정기간 동안 반환하게 하는 조건을 부과할 수 있도록 하는 내용의 조례는 「지방재정법」 제17조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제4항의 위임범위를 벗어나지 아니한 것으로 보입니다.
【이유】
「지방재정법 시행령」 제29조제5항에 따르면 법 제17조제1항의 규정에 의한 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금의 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있습니다.
「지방재정법 시행령」 제29조제5항에서 조례로 위임하고 있는 보조금 교부결정에 관하여 필요한 사항에는 보조금 교부결정시의 기준이나 고려사항이 포함되는 것으로 보이고, 특히 보조금교부는 상대방에게 권리·이익을 부여하는 수익적 행정행위로서 보조금을 교부하는 자는 보조금 교부대상이나 교부결정의 기준을 정함에 있어서도 재량을 가진다고 할 것이므로 보조금교부결정의 기준으로 보조사업의 재정상태, 사업수행능력, 장래성 등을 고려하여 교부결정을 하는 것이 일반적이고, 그렇다면 조례에서 보조사업 시행으로 예상되는 수익금의 규모, 보조사업 완료 후 집행 잔액 및 수익금을 반납할 수 있는지에 관하여 조사·검토하도록 하는 것을 상위법령의 위임범위를 벗어난 것으로 단정하기는 어렵다고 할 것입니다.
다음으로, 보조금 교부시 보조사업 완료 후 매년 발생하는 수익금의 일부를 일정기간 동안 반환하게 하는 조건은 행정행위의 부관 중 행정행위의 상대방에게 의무를 부과하는 부담이라고 할 것이고, 보조금 교부와 같은 재량행위에 있어서는 법령상 근거가 없다고 하더라도 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 행정처분의 본질적 효력을 해하지 아니하는 한도 내의 것이라면 이러한 부담을 부과하는 것은 가능하다고 할 것이며, 국가의 보조금교부에 관하여 규정하고 있는 「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」 제18조에서도 이러한 조건을 붙일 수 있도록 하고 있는 점을 고려해 볼 때, 보조금 교부시 위와 같은 조건을 부과할 수 있도록 하는 내용의 조례가 상위법령의 위임범위를 벗어난 것으로 보이지는 아니합니다.
따라서 ① 지방자치단체의 예산을 재원으로 하는 보조금교부와 관련하여, 지방자치단체의 장이 보조사업자의 보조금 교부신청시 보조사업 시행으로 발생되는 예상수익금 규모, 보조사업 완료 후 집행잔액 및 수익금을 반납하여 세입증대에 기여할 수 있는지를 조사·검토하여 교부결정할 수 있도록 하는 내용, ② 보조사업자에게 보조금교부시 보조사업 완료 후 매년 발생하는 수익금의 일부를 일정기간 동안 반환하게 하는 조건을 부과할 수 있도록 하는 내용의 조례는 「지방재정법」 제17조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제4항의 위임범위를 벗어나지 아니한 것으로 보입니다.
○ 법제처 2024. 1. 22. 의견제시 23-0452
【질의요지】
「인천광역시 중구 주차장 설치 및 관리 조례」 제5조 각 호 외의 부분 본문에서는 인천광역시 중구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 공영주차장의 주차요금을 감면할 수 있다고 규정하고 있는바, 같은 조에 제12호를 신설하여 “그 밖에 구청장이 특별한 사유가 있다고 인정하는 경우”를 규정할 수 있는지?
【의견】
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
【이유】
「주차장법」 제9조제1항에서는 노상주차장을 관리하는 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장은 주차장에 자동차를 주차하는 사람으로부터 주차요금을 받을 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 주차요금의 요율 및 징수방법 등은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제14조제1항에서는 노외주차장을 관리하는 자는 주차장에 자동차를 주차하는 사람으로부터 주차요금을 받을 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장이 설치한 노외주차장의 주차요금의 요율과 징수방법에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 이와 같이 노상주차장 및 노외주차장의 주차요금 요율과 징수방법을 조례로 정할 수 있도록 하고 있으므로 주차요금의 감면에 관한 사항도 조례로 정할 수 있을 것입니다.
한편 「인천광역시 중구 주차장 설치 및 관리 조례」(이하 “인천광역시조례”라 한다) 제4조제1항에서는 「주차장법」 제9조제2항 및 제14조제2항에 따른 노상주차장 및 노외주차장(이하 “공영주차장”이라 한다)의 주차요금은 별표 1과 같다고 규정하고 있고, 같은 조례 제5조 각 호 외의 부분 본문에서는 인천광역시 중구청장(이하 “구청장”이라 한다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 공영주차장의 주차요금을 감면할 수 있다고 규정하면서 같은 조 제1호가목에서는 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령」 제14조에 따른 국가유공자로서 국가보훈처장이 발급한 국가유공자증이나 증명서류를 소지한 사람이 본인의 자동차에 탑승하여 소지한 증서를 제시한 경우에는 주차요금의 80퍼센트를 감면할 수 있도록 하는 등 같은 조 제1호부터 제11호까지에서는 주차요금의 감면 사유와 감면율을 정하고 있습니다.
이 사안에서는 인천광역시조례 제5조에 제12호를 신설하여 “그 밖에 구청장이 특별한 사유가 있다고 인정하는 경우”를 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
자치법규인 조례는 입법의 일반적인 원칙인 법규의 명확성을 확보함으로써 법규가 통일적이고 안정적으로 집행될 수 있도록 규정되어야 할 것이고, 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행을 배제할 수 있는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있을 것인데, 인천광역시조례 제5조에 제12호를 신설하여 “그 밖에 구청장이 특별한 사유가 있다고 인정하는 경우”로 규정하는 것은 ‘특별한 사유’의 범위나 내용을 알기 어려워 수범자의 예측가능성을 떨어뜨리고 자의적인 법집행을 배제하기 어려운 측면이 있을 뿐만 아니라, 주차요금 감면과 관련된 중요사항인 감면율에 관한 사항도 전혀 규정하지 않게 되는 문제가 있어 보입니다.
따라서, 질의요지와 같은 내용대로 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이며, 주민들의 예측가능성을 높이고 집행기관의 자의적인 법집행을 배제할 수 있는 방향으로 구체화하여 규정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
○ 법제처 2014. 5. 14. 의견제시 14-0100
【질의요지】
가. 삼척시에서는 「도시가스사업법」 제19조의3에 따라 도시가스를 공급하기 어려운 지역에 가스공급시설 설치비용의 전부 또는 일부를 지원하는 내용의 「삼척시 단독주택 등 도시가스 공급사업 보조금 지원 조례안」을 제정하려고 하는바, 이 조례안의 지원대상이 되는 지역 중 액화천연가스 생산기지 주변지역에 대해서는 그 지원규모를 다른 지원대상 지역과 달리하여 지원할 수 있도록 하는 내용을 규정할 수 있는지?
나. 「삼척시 단독주택 등 도시가스 공급사업 보조금 지원 조례안」 제6조제2항에서는 “액화천연가스 생산기지 주변마을의 도시가스 공급요청세대에 대해서는 삼척시장이 인정하는 범위에서 수요가부담 시설분담금의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.”라고 규정하고 있는바, 그 규정 중 해당 지역의 지리적 범위와 지원규모를 의미하는 “액화천연가스 생산기지 주변마을”과 “삼척시장이 인정하는 범위”를 정의 규정에 구체적으로 규정해야 하는지, 아니면 해당 지원 관련 조항에 규정하여도 되는지?
【의견】
가. 질의 가에 대하여
가스공급시설 설치비용 지원은 급부적 행정행위로서 조례입안자에게 그 지원대상 및 지원규모 등에 관한 광범위한 입법형성의 재량이 인정되나, 「삼척시 단독주택 등 도시가스 공급사업 보조금 지원 조례안」에서는 ① 액화천연가스 생산기지 주변마을과 ② 액화천연가스 생산기지 주변마을이 아닌 지역의 모든 도시가스 미공급 지역이 그 지원 대상에 해당하고, 「삼척시 단독주택 등 도시가스 공급사업 보조금 지원 조례안」 제1조(목적)에서는 “이 조례는 도시가스 미공급 지역에 도시가스를 조기에 공급하여 시민의 연료비 경감과 주거환경 개선에 이바지하고자 도시가스 공급사업 지원에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.”라고 규정하여 “도시가스 미공급”이라는 상황 외에 다른 상황을 고려하여 지원하려는 의도가 보이지 않는 점 등을 고려할 때, 지역 간 지원규모를 달리하여 규정하는 것이 합리적인 근거 없이 차별하는 것은 아닌지, 조례안의 입법 목적과 맞지 않는 것은 아닌지를 신중하게 검토해야 할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「삼척시 단독주택 등 도시가스 공급사업 보조금 지원 조례안」 제6조제2항의 “액화천연가스 생산기지 주변마을”과 “삼척시장이 인정하는 범위”는 조례안의 핵심적인 내용인 가스공급시설 설치비용의 지원대상 지역의 범위와 그 지원규모에 관한 내용으로서, 정의 규정에 규정하는 것과 해당 지원 관련 조항에 규정하는 것 모두 가능할 것으로 보이지만, 해당 용어가 한번만 사용되고 있고 그 외의 조항에서 반복적으로 사용되지 않고 있는 점 등을 고려할 때 정의 규정 보다는 해당 지원 관련 조항에서 규정하는 것이 입법경제적인 측면에서 적절한 것으로 보입니다.
【이유】
가. 질의 가에 대하여
먼저 관련 법령을 살펴보면, 「도시가스사업법」 제19조제3항에서는 일반도시가스사업자는 가스공급시설의 설치가 필요한 지역으로 가스공급을 신청하는 가구 수가 시·도 고시로 정하는 수 미만인 경우(제1호), 철도·고속철도, 상·하수도, 하천, 암반 등 지형이 특수하여 가스공급시설 설치가 기술적으로 곤란하거나 시설의 안전확보가 곤란한 경우(제2호), 그 밖의 정당한 사유가 있는 경우(제5호) 등을 제외하고는 그 허가받은 공급권역에 있는 가스사용자에게 도시가스의 공급을 거절하거나 공급이 중단되게 하여서는 아니 되도록 규정하고 있고, 같은 법 제19조의3에서는 국가 및 지방자치단체는 제19조 각 호의 어느 하나에 해당하여 도시가스를 공급하기 어려운 경우 가스공급시설 설치비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이에 따라, 삼척시에서는 도시가스가 공급되기 어려운 지역에 가스공급시설 설치비용을 지원하기 위하여 「삼척시 단독주택 등 도시가스 공급사업 보조금 지원 조례안」(이하 “삼척시조례안”이라 함)을 제정하면서, 이 조례안의 지원대상이 되는 지역 중 액화천연가스 생산기지 주변마을을 제외한 지역의 세대에 대해서는 수요가부담 시설분담금의 50%(「국민기초생활 보장법」에 따른 수급자 가구에는 수요가부담 시설분담금의 전액)를 지원하되, 세대당 최고 150만원(「국민기초생활 보장법」에 따른 수급자 가구에는 세대당 최고 200만원)까지 지원할 수 있도록 하고, 액화천연가스 생산기지 주변마을에 대해서는 삼척시장이 인정하는 범위에서 수요가부담 시설분담금의 전부 또는 일부를 지원할 수 있도록 규정하고 있는바, 삼척시조례안의 지원대상이 되는 지역 중 액화천연가스 생산기지 주변지역에 대해서는 그 지원규모를 다른 지원대상 지역과 달리하여 지원할 수 있도록 하는 내용을 규정할 수 있는지를 질의하고 있습니다.
지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 「지방재정법」 제17조제1항에 따라 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있으므로, 액화천연가스 생산기지 주변마을이 「도시가스사업법」 제19조제3항 각 호의 어느 하나에 해당하여 도시가스가 공급되기 어려운 지역에 해당한다면, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 법률에 규정이 있는 경우에 해당한다고 할 것이어서 「도시가스사업법」 제19조의3에 따라 도시가스가 공급되기 어려운 지역에 가스공급시설 설치비용을 지원하기 위하여 제정하는 삼척시조례안의 지원대상 지역에 포함할 수 있을 것으로 보입니다(법제처 2013. 9. 17. 회신 의견13-0256 참조).
다만, 삼척시조례안에서는 가스공급시설 설치비용 지원대상이 되는 지역을 ① 액화천연가스 생산기지 주변마을과 ② 액화천연가스 생산기지 주변마을이 아닌 지역으로 나누고, 두 지역의 지원규모를 달리 규정하고 있는바, 지역에 따라 차별적으로 지원을 하는 것이 헌법상 평등의 원칙이나 삼척시조례안의 목적에 비추어 적절한지를 검토할 필요가 있습니다.
헌법 제11조에 따른 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것은 아니고, 법을 적용함에 있어서 뿐만 아니라 입법을 함에 있어서도 불합리한 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적·실질적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 근거 없이 차별하는 경우에만 평등원칙에 반하며(헌법재판소 1994. 2. 24. 선고, 93헌바10 결정 참조), 시혜적인 조례의 경우에는 조례입안자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 것이므로 조례입안자는 그 조례제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 조례를 제정할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 조례의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수는 없다고 할 것입니다(헌법재판소 2007. 7. 26. 선고, 2004헌마914 결정 참조).
이러한 헌법상 평등의 원칙에 비추어 볼 때, 삼척시조례안에 따른 가스공급시설 설치비용 지원은 급부적 행정행위로서 조례입안자에게 광범위한 입법형성의 재량이 인정되므로, 삼척시는 그 조례 제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 지원대상, 지원규모 등에 관한 조례를 제정할 수 있다고 할 것이나, ① 액화천연가스 생산기지 주변마을과 ② 액화천연가스 생산기지 주변마을이 아닌 지역은 모두 도시가스 미공급 지역에 해당하고, 삼척시조례안 제1조(목적)에서는 “이 조례는 도시가스 미공급 지역에 도시가스를 조기에 공급하여 시민의 연료비 경감과 주거환경 개선에 이바지하고자 도시가스 공급사업 지원에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.”라고 규정하여 “도시가스 미공급”이라는 상황 외에 다른 상황을 고려하여 지원하려는 의도가 보이지 않는 점 등을 고려할 때, 지역 간 지원규모를 달리하여 규정하는 것이 합리적인 근거 없이 차별하는 것은 아닌지를 신중하게 검토해야 할 것으로 보입니다.
참고로, 액화천연가스 생산기지 주변마을에 대한 지원규모를 다른 지원대상 지역과 달리 규정하려는 취지가 액화천연가스 생산기지로 인한 안전사고의 가능성과 그에 따른 인근 주민의 재산적·정신적 피해의 보상 차원에서 다른 지원대상 지역보다 더 높은 수준의 지원을 하기 위한 것이라면, “도시가스 미공급 지역에 도시가스 공급”이라는 삼척시조례안의 입법 목적과는 맞지 않으므로, 해당 규정을 삼척시조례안에 포함시키는 것은 적절하지 않은 것으로 보입니다
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나. 질의 나에 대하여
삼척시조례안 제6조제2항에서는 “액화천연가스 생산기지 주변마을의 도시가스 공급요청세대에 대해서는 삼척시장이 인정하는 범위에서 수요가부담 시설분담금의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.”라고 규정하고 있는바, 해당 지역의 지리적 범위와 지원규모를 의미하는 “액화천연가스 생산기지 주변마을”과 “삼척시장이 인정하는 범위”를 정의 규정에 구체적으로 규정해야 하는지, 아니면 해당 지원 관련 조항에 규정하여도 되는지를 질의하고 있습니다.
정의 규정은 그 법령 중에 쓰이고 있는 용어의 뜻을 명확하게 정하 는 규정으로서, 법령 가운데 어떤 용어를 정의할 필요가 있는가에 관해서는 일반적으로 그 용어가 지니는 의미의 다양성, 그 용어가 법령상 차지하는 비중과 법적 효력상의 중요성 등에 따라 합리적으로 판단하면 될 것입니다.
삼척시조례안 제6조제2항의 “액화천연가스 생산기지 주변마을”과 “삼척시장이 인정하는 범위”는 삼척시조례안의 핵심적인 내용인 가스공급시설 설치비용의 지원대상 지역의 범위와 그 지원규모에 관한 내용으로서, 정의 규정에 규정하는 것과 해당 지원 관련 조항에 규정하는 것 모두 가능할 것으로 보이지만, 해당 용어가 삼척시조례안 제6조제2항에서 한번만 사용되고 있고 그 외의 조항에서 반복적으로 사용되지 않고 있는 점 등을 고려할 때 정의 규정 보다는 해당 지원 관련 조항에서 규정하는 것이 입법경제적인 측면에서 적절한 것으로 보입니다.
다만, 삼척시조례안 제6조제2항의 내용만으로는 가스공급시설 설치비용 지원대상이 되는 “액화천연가스 생산기지 주변마을”이 어디인지, 그 지원규모인 “삼척시장이 인정하는 범위”가 어느 정도인지를 알기 어려워 명확성의 원칙에 반할 소지가 있으므로 지원대상 및 지원규모를 보다 명확히 규정하는 것이 필요해 보이는바, 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
○ 법제처 2022. 2. 24. 의견세지 22-0015
【질의요지】
조건불리지역(각주: 제주특별자치도 읍·면 지역 모든 법정리를 말함.)의 마을회에 마을공동체 공동활동 사업 활성화를 위한 사업비를 지원하면서 농업인(각주: 「농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」 제7조에 따른 기본형공익직접지불금을 지급받고, 같은 법 제12조제4호, 같은 법 시행령 제15조, 별표 3 제1호라목, 같은 법 시행규칙 제8조 및 별표 2 제3호에 따른 마을공동체 공동활동 준수 의무를 가진 자를 말함.)의 경우에는 「농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」 제7조에 따라 지급받은 기본형공익직접지불금의 20퍼센트 범위에서 사업비를 부담하게 할 수 있다는 조례 규정을 둘 수 있는지?)
【의견】
「제주특별자치도 조건불리지역 마을공동체 공동활동 지원 조례안」 제6조 단서는 평등의 원칙에 위반되는 부관을 붙일 수 있다는 내용을 규정하고 있어 「행정기본법」 제9조에 위반될 소지가 있어 보입니다.
【이유】
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, “법령의 범위에서”란 “법령에 위반되지 않는 범위 내에서”를 의미하므로 지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있습니다.(각주: 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 등 참조))
「제주특별자치도 조건불리지역 마을공동체 공동활동 지원 조례안」(이하 “제주도조례안”이라 한다) 제6조 본문에서는 제주특별자치도지사는 마을공동체 공동활동 사업 활성화를 위하여 사업비를 지원해야 한다고 규정하고 있습니다. 그리고 같은 조 단서에서는 농업인의 경우에는 공익형직불금의 20퍼센트 범위에서 사업비를 부담하게 할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 도지사가 수익적 처분인 사업비 지원에 부수하여 일정한 금전납부 의무를 부담하게 하려는 것으로 일종의 ‘부관’을 붙일 수 있다는 내용을 규정한 것으로 보입니다.
「행정기본법」 제17조에 따르면 행정청은 처분에 재량이 있는 경우(제1항)와 재량이 없는 경우라도 법률에 근거가 없는 경우(제2항)에는 조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 등의 부관을 붙일 수 있습니다. 그리고 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “지방보조금법”이라 함) 제9조제1항에서는 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부를 결정할 때 법령, 조례와 예산에서 정하는 지방보조금의 교부 목적을 달성하는 데 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있으므로 제주도조례안 제6조 본문에 따른 사업비지원의 경우 지방보조금법 제9조제1항에 따라 부관을 붙일 수 있습니다. 다만, 부관을 붙일 수 있는 경우라 하더라도 관련 법령 및 행정법의 일반원칙에도 위반되지 않아야 할 것입니다.
이에 관련 법령을 살펴보면 「행정기본법」 제9조에서는 행정청은 합리적 이유 없이 국민을 차별하여서는 아니 된다고 하여 평등의 원칙을 규정하고 있습니다. 제주도조례안 제6조 단서의 내용은 마을공동체 구성원 중 국가보조금(「농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」 제7조에 따른 기본형공익직접지불금)을 지급받은 일부 농업인들에게만 금전적 부담을 지우는 것으로 농업인과 농업인이 아닌 마을공동체 구성원에 대한 차별 대우에 해당하는 것으로 보입니다.
다만, 위와 같은 차별에 합리적 이유가 있다면 제주도조례안 제6조 단서와 같은 내용을 조례에 규정할 수도 있을 것인바, 사안의 경우 그러한 차별에 합리적 이유가 있는지를 살펴 볼 필요가 있습니다.
살피건대 「농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」 제7조에 따른 기본형공익직접지불금(이하 “기본형직불금”이라 한다)은 농업·농촌의 공익기능 증진과 농업인 등의 소득안정을 위하여 농림축산식품부장관이 개인에게 지급하는 것인 반면, 제주도조례안 제6조에 따른 사업비 지원(이하 “사업비지원”이라 한다)은 마을공동체 공동활동 사업 활성화를 위하여 제주특별자치도지사가 마을회에 지급하는 것으로 양자는 지원의 목적·주체 및 대상이 서로 다르고, 기본형직불금을 지급받은 사람이라 하여 그렇지 않은 사람에 비해 특별히 사업비지원에 따른 혜택을 더 많이 받는다고 보기도 어렵다고 판단됩니다.
이러한 점에서 농업인에 대해서만 추가적인 의무를 부담하게 하는 데에 합리적 이유가 있다고 보기 어려운 측면이 있어 보이는바, 제주도조례안 제6조 단서에 따른 부관은 「행정기본법」 제9조에 따른 평등의 원칙에 위반될 소지가 있어 보입니다.
결론적으로 제주도조례안 제6조 단서는 평등의 원칙에 위반되는 부관을 붙일 수 있다는 내용을 규정하고 있어 「행정기본법」 제9조에 위반될 소지가 있어 보입니다.
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