이유
「울산광역시 인공지능산업 육성 및 지원 조례안」(이하 “울산광역시조례안”이라 한다)은 울산광역시 인공지능산업의 체계적인 육성과 지원에 관한 사항을 규정함으로써 인공지능산업의 성장기반 조성과 경쟁력 강화를 통한 지역경제 발전에 기여하는 것을 목적으로 하는 조례로서(제1조), 같은 조례안 제3조에서는 울산광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 인공지능산업의 육성 및 지속적 발전을 위하여 필요한 시책을 적극 마련하고 추진하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제5조에서는 시장은 인공지능산업의 체계적인 육성과 지원을 위하여 인공지능산업 육성을 위한 기본방향과 목표(제1호) 등의 사항이 포함된 울산광역시 인공지능산업 육성 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 5년마다 수립·시행하여야 하고(제1항), 기본계획에 따른 연도별 시행계획을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있습니다(제2항).
그리고, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다(각주: 대법원 2014. 11. 13. 선고 2013추128 판결 참조).
이 사안에서는 지방의회의원이 발의하여 울산광역시장으로 하여금 5년 주기의 기본계획 및 연도별 시행계획을 수립·시행하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것이 「지방자치법」에 따른 지방자치단체의 장의 고유권한을 침해하는지가 문제됩니다.
살피건대, 울산광역시조례안 제5조에서는 시장으로 하여금 투자요소 및 재원 확보 방안(제1항제9호) 등의 사항이 포함된 5년 주기의 기본계획 및 연도별 시행계획을 “수립·시행하도록” 하는 의무부과 형식으로 규정하고 있으나, 해당 계획을 수립할 때 그 계획의 범위·대상 및 예산 수반 정도 등을 재량에 따라 결정할 수 있어 시장에게 광범위한 형성의 자유를 부여한 것으로 보이고, 시장이 5년 주기의 기본계획 및 연도별 시행계획을 수립하더라도 그 계획에 따라 반드시 예산안을 편성해야 하는 등의 법적 구속력이 부여되는 것이 아니며, 같은 조례안 제5조가 시장이 기본계획 및 시행계획에서 수립한 사항 외에 다른 방식으로 인공지능산업을 육성·지원하는 것을 제한하려는 취지로 보이지 않는 점 등을 고려할 때, 시장으로 하여금 5년 주기의 기본계획 및 연도별 시행계획을 수립·시행하도록 하는 것만으로 시장에게 부여된 예산편성이나 집행에 관한 고유권한을 침해한다고 보기 어렵다 할 것입니다(각주: 법제처 2023. 4. 3. 의견제시 23-0012 참조).
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1.·2. (생 략)
3. 농림·수산·상공업 등 산업 진흥
가. ∼ 자. (생 략)
차. 지역산업의 육성·지원
카. ∼ 하. (생 략)
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치·관리
가. ∼ 너. (생 략)
더. 지역경제의 육성 및 지원
5. ∼ 7. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
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