이유
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무, 즉 자치사무와 단체위임사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조), 이 사안에서는 어린이·노인 및 장애인 보호구역 내 교통안전시설의 설치·관리에 관한 사무가 자치구(각주: 지방자치단체인 구를 말하며(「지방자치법」 제2조제2항), 이하 같음.)의 자치사무인지 살펴보아야 할 것입니다.
먼저, 교통안전시설의 설치·관리와 관련하여, 「도로교통법」 제3조제1항에서는 특별시장·광역시장·제주특별자치도지사 또는 시장·군수(광역시의 군수는 제외하며, 이하 “시장등”이라 한다)는 도로에서의 위험을 방지하고 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 신호기 및 안전시설(이하 “교통안전시설”이라 한다)을 설치·관리하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제147조제1항에서는 시장등은 이 법에 따른 권한 또는 사무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도경찰청장이나 경찰서장에게 위임 또는 위탁할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 특별시장 및 광역시장은 이 법에 따른 권한의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할구역의 구청장(자치구의 구청장을 말한다)과 군수에게 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제86조제1항에서는 특별시장·광역시장의 권한 중 같은 법 제3조제1항에 따른 교통안전시설의 설치·관리에 관한 권한(제1호)을 시·도경찰청장에게 위임하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 특별시장·광역시장의 권한 중 구 및 군 소속 단속담당공무원의 임면권(제1호) 등을 관할구역의 구청장 및 군수에게 위임하고 있으나 교통안전시설의 설치·관리에 관한 권한을 위임하는 규정은 두고 있지 않습니다.
다음으로, 어린이·노인 및 장애인 보호구역의 지정 및 해당 보호구역 내 교통안전시설의 설치·관리와 관련하여, 「도로교통법」 제12조제1항에서는 시장등은 교통사고의 위험으로부터 어린이를 보호하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 「유아교육법」 제2조에 따른 유치원(제1호) 등의 시설이나 장소의 주변도로 가운데 일정 구간을 어린이 보호구역으로 지정하여 자동차등과 노면전차의 통행속도를 30킬로미터 이내로 제한할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 어린이 보호구역의 지정·해제 절차 및 기준 등에 관하여 필요한 사항은 교육부, 행정안전부 및 국토교통부의 공동부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 시장등은 제1항에 따라 지정된 어린이 보호구역에 어린이의 안전을 위하여 신호기(제1호), 안전표지(제2호), 「도로법」 제2조제2호에 따른 도로의 부속물 중 과속방지시설 및 차마의 미끄럼을 방지하기 위한 시설(제3호) 및 그 밖에 교육부, 행정안전부 및 국토교통부의 공동부령으로 정하는 시설 또는 장비(제4호)를 우선적으로 설치하거나 관할 도로관리청(각주: 「도로교통법」에서는 도로관리청을 정의하는 명시적인 규정은 없으나, 같은 법 제70조제1항에서 도로관리청이 「도로법」 제61조에 따른 도로의 점용허가 등을 한 경우 경찰청장 등에게 통보하도록 하고 있는 점을 고려할 때, 「도로법」 제23조에 따른 도로관리청을 의미하는 것으로 보이며, 이하 같음.)에 해당 시설 또는 장비의 설치를 요청할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 제12조의2제1항에서는 시장등은 교통사고의 위험으로부터 노인 또는 장애인을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 「노인복지법」 제31조에 따른 노인복지시설(제1호) 등의 시설 또는 장소의 주변도로 가운데 일정 구간을 노인 보호구역으로, 「장애인복지법」 제58조에 따른 장애인복지시설(제4호)의 주변도로 가운데 일정 구간을 장애인 보호구역으로 각각 지정하여 차마와 노면전차의 통행을 제한하거나 금지하는 등 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 노인 보호구역 또는 장애인 보호구역의 지정·해제 절차 및 기준 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부, 보건복지부 및 국토교통부의 공동부령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
이러한 도로교통법령의 위임에 따라 마련된 「어린이·노인 및 장애인 보호구역의 지정 및 관리에 관한 규칙」(이하 “어린이보호구역등지정관리규칙”이라 한다) 제6조에서는 「도로교통법」 제147조제1항 및 같은 법 시행령 제86조제1항에 따라 같은 법 제3조제1항에 따른 교통안전시설의 설치·관리에 관한 권한을 위임받은 시·도경찰청장으로 하여금 어린이·노인 및 장애인 보호구역으로 지정한 시설 또는 장소의 주 출입문과 가장 가까운 거리에 위치한 간선도로의 횡단보도에는 신호기를 우선적으로 설치·관리하도록 하고(제1항), 보호구역의 종류에 따라 안전표지를 설치하도록 규정하고 있습니다(제3항).
그리고, 「지방자치법 시행령」 제10조제1항 및 별표 1에서는 「지방자치법」 제14조제1항의 배분기준에 따라 지방자치단체의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 종류별로 구분하여 규정하고 있는데, 같은 법 시행령 별표 1 제4호거목에서는 ‘교통신호기, 안전표지 등의 설치·관리에 관한 사무’를 시·군·구의 자치사무의 예시로 규정하고 있는 한편, 같은 법 제2조제2항에서는 자치구는 특별시와 광역시의 관할 구역의 구만을 말하며, 자치구의 자치권의 범위는 법령으로 정하는 바에 따라 시·군과 다르게 할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제10조제2항 및 별표 2에서는 시·군과 다르게 자치구에서 처리하지 않고 특별시·광역시에서 처리하는 사무를 규정하고 있으며, 같은 별표 제14호에서는 자치구에서 처리하지 않고 특별시·광역시에서 처리하는 사무로 ‘교통신호기, 안전표시 등의 설치·관리 등에 관한 사무’를 규정하고 있습니다.
살피건대, 「도로교통법」에서는 교통안전시설의 설치·관리 주체를 일관되게 “시장등”, 즉 “특별시장·광역시장·제주특별자치도지사 또는 시장·군수”로 규정하고 있는 점을 고려할 때, 교통안전시설의 설치·관리에 관한 사무가 이들의 자치사무인지 국가사무가 기관위임된 것인지는 별론으로 하고, “자치구의 구청장”을 해당 사무의 권한자에서 제외하고 있음이 문언상 명백하므로, 교통안전시설의 설치·관리 에 관한 사무가 자치구의 사무에 해당하는 것으로 보이지는 않습니다.
또한, 「지방자치법 시행령」 별표 1에서 시·군·자치구의 사무로 ‘교통신호기, 안전표지 등의 설치·관리에 관한 사무’를 규정하고 있음에도 불구하고, 같은 별표에 대한 특례 규정이라 할 수 있는 별표 2에서는 동일 사무에 대하여 자치구에서 처리하지 않고 특별시·광역시에서 처리하는 사무로 규정함으로써 자치구에 대해서는 동일한 생활권을 갖는 특별시·광역시 내 다른 자치구와의 유기적 연계성을 고려하여 일정한 사무에 대해 같은 수준의 기초자치단체인 시·군과는 다른 범위의 자치권을 갖도록 하고 있는 지방자치법령의 규정체계도 이 사안을 판단할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서, 울산광역시 남구 구청장이 어린이·노인 및 장애인 보호구역 내 교통안전시설의 설치·관리에 관한 사무를 수행하도록 하는 내용을 자치구의 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있는바, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제2조(지방자치단체의 종류) ① (생 략)
② 지방자치단체인 구(이하 “자치구”라 한다)는 특별시와 광역시의 관할 구역의 구만을 말하며, 자치구의 자치권의 범위는 법령으로 정하는 바에 따라 시·군과 다르게 할 수 있다.
③ (생 략)
「도로교통법」
제12조(어린이 보호구역의 지정·해제 및 관리) ① 시장등은 교통사고의 위험으로부터 어린이를 보호하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설이나 장소의 주변도로 가운데 일정 구간을 어린이 보호구역으로 지정하여 자동차등과 노면전차의 통행속도를 시속 30킬로미터 이내로 제한할 수 있다.
1. 「유아교육법」 제2조에 따른 유치원, 「초·중등교육법」 제38조 및 제55조에 따른 초등학교 또는 특수학교
2. 「영유아보육법」 제10조에 따른 어린이집 가운데 행정안전부령으로 정하는 어린이집
3. 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」 제2조에 따른 학원 가운데 행정안전부령으로 정하는 학원
4. 「초·중등교육법」 제60조의2 또는 제60조의3에 따른 외국인학교 또는 대안학교, 「대안교육기관에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 대안교육기관, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제223조에 따른 국제학교 및 「경제자유구역 및 제주국제자유도시의 외국교육기관 설립·운영에 관한 특별법」 제2조제2호에 따른 외국교육기관 중 유치원·초등학교 교과과정이 있는 학교
5. 그 밖에 어린이가 자주 왕래하는 곳으로서 조례로 정하는 시설 또는 장소
② 제1항에 따른 어린이 보호구역의 지정·해제 절차 및 기준 등에 관하여 필요한 사항은 교육부, 행정안전부 및 국토교통부의 공동부령으로 정한다.
③ 차마 또는 노면전차의 운전자는 어린이 보호구역에서 제1항에 따른 조치를 준수하고 어린이의 안전에 유의하면서 운행하여야 한다.
④ 시·도경찰청장, 경찰서장 또는 시장등은 제3항을 위반하는 행위 등의 단속을 위하여 어린이 보호구역의 도로 중에서 행정안전부령으로 정하는 곳에 우선적으로 제4조의2에 따른 무인 교통단속용 장비를 설치하여야 한다.
⑤ 시장등은 제1항에 따라 지정한 어린이 보호구역에 어린이의 안전을 위하여 다음 각 호에 따른 시설 또는 장비를 우선적으로 설치하거나 관할 도로관리청에 해당 시설 또는 장비의 설치를 요청하여야 한다.
1. 어린이 보호구역으로 지정한 시설의 주 출입문과 가장 가까운 거리에 있는 간선도로상 횡단보도의 신호기
2. 속도 제한, 횡단보도, 기점(起點) 및 종점(終點)에 관한 안전표지
3. 「도로법」 제2조제2호에 따른 도로의 부속물 중 과속방지시설 및 차마의 미끄럼을 방지하기 위한 시설
4. 그 밖에 교육부, 행정안전부 및 국토교통부의 공동부령으로 정하는 시설 또는 장비
제12조의2(노인 및 장애인 보호구역의 지정·해제 및 관리) ① 시장등은 교통사고의 위험으로부터 노인 또는 장애인을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제1호부터 제3호까지 및 제3호의2에 따른 시설 또는 장소의 주변도로 가운데 일정 구간을 노인 보호구역으로, 제4호에 따른 시설의 주변도로 가운데 일정 구간을 장애인 보호구역으로 각각 지정하여 차마와 노면전차의 통행을 제한하거나 금지하는 등 필요한 조치를 할 수 있다.
1. 「노인복지법」 제31조에 따른 노인복지시설
2. 「자연공원법」 제2조제1호에 따른 자연공원 또는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 도시공원
3. 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」 제6조에 따른 생활체육시설
3의2. 그 밖에 노인이 자주 왕래하는 곳으로서 조례로 정하는 시설 또는 장소
4. 「장애인복지법」 제58조에 따른 장애인복지시설
② 제1항에 따른 노인 보호구역 또는 장애인 보호구역의 지정·해제 절차 및 기준 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부, 보건복지부 및 국토교통부의 공동부령으로 정한다.
③ 차마 또는 노면전차의 운전자는 노인 보호구역 또는 장애인 보호구역에서 제1항에 따른 조치를 준수하고 노인 또는 장애인의 안전에 유의하면서 운행하여야 한다.
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