이유
「지방자치법」 제19조제1항에서는 주민은 지방자치단체의 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 제2항에서는 조례의 제정·개정 또는 폐지 청구의 청구권자·청구대상·청구요건 및 절차 등에 관한 사항은 따로 법률로 정한다고 규정하고 있으며, 이에 따라 「주민조례발안에 관한 법률」(이하 “주민조례발안법”이라 한다) 제2조에서는 18세 이상의 주민으로서 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람(제1호) 등의 사람은 해당 지방자치단체의 의회에 조례를 제정하거나 개정 또는 폐지할 것을 청구(이하 “주민조례청구”라 한다)할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조에서는 지방세·사용료·수수료·부담금을 부과·징수 또는 감면하는 사항(제2호) 등의 사항은 주민조례청구 대상에서 제외한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「광주광역시 북구 마을자치 기본조례안」(이하 “북구통합조례안”이라 한다)은 북구 마을자치의 기본이념, 주민과 각 주체의 권리와 의무, 운영의 원칙, 마을자치의 제도와 운영 사항을 규정하여 주민 주체의 구정을 확립하고, 주민의 권리 보장과 복리 증진을 실천하는 것을 목적으로 「광주광역시 북구 주민자치센터 설치 및 운영 조례」(이하 “북구조례”라 한다), 「광주광역시 북구 주민자치회 설치 및 운영 조례」 및 「광주광역시 북구 아름다운 마을 만들기 조례」를 통합·운영하기 위해 만든 조례인데(제1조), 북구조례 제10조제3항에서는 주민자치센터의 시설 등을 이용하는 이용자로부터 징수하는 사용료 등의 징수범위와 요율 등의 결정에 대해서 구청장이 [별표 1]로 정하는 기준과 범위에서 사용료의 경우에는 “주민자치위원회”의 의견을 들어 동장이 정하도록 하고, 수강료의 경우에는 동장과 협의하여 “주민자치위원회”가 정하도록 규정하고 있던 것을, 북구통합조례안 제43조제3항에서는 사용료의 경우 “주민자치회”의 의견을 들어 동장이 정하도록 하고, 수강료의 경우 동장과 협의하여 “주민자치회”가 정하도록 하는 것으로 사용료 등의 결정 방법을 변경하여 규정하고 있는바, 이 사안에서는 북구통합조례안 제43조제3항에 따른 사용료 및 수강료의 결정에 관한 사항이 주민조례발안법 제4조제2호의 ‘지방세·사용료·수수료·부담금을 부과·징수 또는 감면하는 사항’에 해당하여 주민조례청구 대상에서 제외되는지가 문제됩니다.
먼저, 주민조례발안법 제4조제2호에서 지방세·사용료·수수료·부담금을 부과·징수 또는 감면하는 사항을 주민조례청구 대상에서 제외하고 있는 취지는, 주민이 청구한 조례로서 지방세 등의 부과·징수·감면에 관한 사항을 정할 수 있게 되면 특정 이해를 가진 주민이 주민조례청구 제도를 부당하게 이용하거나 이로 인해 지방자치단체의 이익에 반하는 결과를 가져올 가능성이 있으므로 지방재정의 건전한 운영을 저해할 수 있는 사항에 대해서는 주민에 의해 조례의 제·개정 또는 폐지가 청구되는 것을 허용하지 않으려는 취지로 보이며, 이러한 법령의 취지에 비추어볼 때, 주민조례발안법 제2조에 따라 주민이 제·개정 또는 폐지를 청구하는 조례의 내용이 사용료 등의 부과·징수 또는 감면에 관한 사항인 경우 일률적으로 주민조례청구 대상에서 제외할 것이 아니라 현재 적용되고 있는 사용료 등의 부과·징수 또는 감면 사항을 실질적으로 변경하여 지방자치단체의 건전한 재정 운영에 영향을 미치는지를 따져서 주민조례청구 대상인지 여부를 판단해야 할 것으로 보입니다.
살피건대, 북구통합조례안은 북구조례 등 3개의 조례를 통·폐합해서 새로 제정하는 조례로서, 현행 북구조례 제10조제3항에서 규정하고 있는 사항과 비교하여 북구통합조례안 제43조제3항에서 다르게 규정하고 있는 부분은 주민자치센터 시설 사용료의 결정 절차와 수강료의 결정권자에 관한 부분이라 할 것인데, 북구통합조례안 제43조제3항에 따르면 주민자치센터 시설의 사용료 및 수강료의 징수범위와 요율은 구청장이 별표로 정하는 기준과 범위에서 정해지고, 해당 별표의 내용은 북구조례 제10조제3항에서 정하고 있는 것과 동일하므로 북구통합조례안 제43조제3항에 따라 결정되는 사용료 및 수강료의 상한액은 변동이 없는 점, 북구통합조례안 제43조제3항에 따른 사용료의 경우 금액 결정 과정에서 의견수렴을 거쳐야 하는 대상이 “주민자치위원회”에서 “주민자치회”로 바뀌었을 뿐 북구조례 제10조제3항에서 규정하고 있는 것과 동일하게 “동장”이 사용료를 정하도록 규정하고 있는 점, 북구통합조례안 제43조제3항에 따른 수강료의 경우 북구조례 제10조제3항에서는 주민자치위원회가 정하도록 한 것을 주민자치회가 정하도록 바뀌었으나, 여기서의 “주민자치회”는 현행 「광주광역시 북구 주민자치회 설치 및 운영 조례」에 따른 “주민자치회”와 그 기능·구성 및 운영 등이 동일하여 북구통합조례안에 의해 새로 창설되는 조직으로 보이지 않고, 북구조례 제10조제3항에 따른 “주민자치위원회”와 북구통합조례안 제43조제3항에 따른 “주민자치회”는 지역주민으로 구성되고 지방자치단체가 위탁하는 사무를 처리하는 기능을 수행하는 점에서 실질이 완전히 다른 성격의 조직으로 볼 수 없는 점 등을 고려할 때, 질의요지와 같은 사항을 조례에 규정하는 것이 현재 주민에 대해 적용되고 있는 사용료 등의 부과·징수 또는 감면에 관한 사항을 본질적으로 변경시켜 지방재정의 건전한 운영을 저해함으로써 주민조례발안법 제4조제2호의 취지를 벗어나는 것으로 보이지 않습니다.
따라서, 질의요지와 같은 내용은 북구 주민이 「지방자치법」 제19조에 따라 청구하여 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제19조(조례의 제정과 개정·폐지 청구) ① 주민은 지방자치단체의 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있다.
② 조례의 제정·개정 또는 폐지 청구의 청구권자·청구대상·청구요건 및 절차 등에 관한 사항은 따로 법률로 정한다.
「주민조례발안에 관한 법률」
제2조(주민조례청구권자) 18세 이상의 주민으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(「공직선거법」 제18조에 따른 선거권이 없는 사람은 제외한다. 이하 “청구권자”라 한다)은 해당 지방자치단체의 의회(이하 “지방의회”라 한다)에 조례를 제정하거나 개정 또는 폐지할 것을 청구(이하 “주민조례청구”라 한다)할 수 있다.
1. 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람
2. 「출입국관리법」 제10조에 따른 영주(永住)할 수 있는 체류자격 취득일 후 3년이 지난 외국인으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람
제4조(주민조례청구 제외 대상) 다음 각 호의 사항은 주민조례청구 대상에서 제외한다.
1. 법령을 위반하는 사항
2. 지방세·사용료·수수료·부담금을 부과·징수 또는 감면하는 사항
3. 행정기구를 설치하거나 변경하는 사항
4. 공공시설의 설치를 반대하는 사항
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