이유
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고, 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순·저촉이 있는지 여부에 따라서 개별적·구체적으로 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결 참조).
먼저, 「도서관법」 제4조제1항제2호에서는 지방자치단체 및 교육감이 설립·운영하는 도서관을 “공립 도서관”으로 구분하면서, 같은 조 제2항제1호에서는 공중의 정보이용·독서활동·문화활동 및 평생학습을 주된 목적으로 하는 도서관을 “공공도서관”으로 구분하고 있고, 같은 법 제29조제4항에서는 지방자치단체는 공립 공공도서관을 설립·육성하는 경우 체계적인 시스템을 구축하여 도서관 운영의 효율성 및 편의성을 도모하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제32조에서는 공공도서관은 공중의 정보이용, 문화활동, 평생학습 등의 기능을 발휘할 수 있도록 공중을 위한 도서관자료의 수집·정리·보존 및 제공 등의 업무를 수행한다고 규정하고 있는 한편, 「지방자치법」 제161조에서는 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있고(제1항), 제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다고 규정하고 있습니다(제2항).
그리고, 「광주시 시립도서관 운영 및 독서문화 진흥 조례 전부개정조례안」(이하 “광주시조례안”이라 한다)은 「도서관법」 및 「독서문화진흥법」에서 위임한 사항과 광주시 도서관 운영 및 독서문화진흥에 필요한 사항을 규정하는 조례로서(제1조)(각주: 「독서문화진흥법」에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있는 사항은 없고, 「도서관법」에서는 광역도서관위원회의 운영에 필요한 사항(제17조) 및 공립 공공도서관의 도서관운영위원회의 구성·운영에 필요한 사항(제34조)에 대해 각각 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있는 점에 비추어 볼 때, 광주시조례안은 법령에 위임된 사항과 자치사무에 관한 사항을 함께 규율하고 있는 것으로 보임.), 같은 조례안 제12조에서는 광주시장은 이용자가 자료를 잃어버린 때에는 이용자에게 같은 자료로 변상(각주: 「공유재산 및 물품관리법」 제2조제9호에 따른 변상금을 의미하는 것은 아니며, 사전적으로 남에게 끼친 손해를 물어준다는 의미로서 “배상”의 의미로 사용되었으며, 이하 같음.)하게 하여야 한다고 규정하고 있고(제1항 본문), 대출 도서 반납 기한이 60일 이상 지난 이용자에 대해서는 해당 도서를 잃어버린 것으로 취급하여 변상 조치하게 할 수 있다고 규정하고 있으며(제2항), 변상은 자료의 정가 금액에 상당한 현금으로 변상할 수 있다고 규정하고 있는바(제3항), 이 사안에서는 광주시조례안 제12조제2항 및 제3항에 따른 미반납 도서의 변상에 관한 사항을 조례에 규정하는 것이 「지방자치법」 등 상위법령에 위반되는지가 문제됩니다.
살피건대, 「도서관법」에서는 공공도서관이 제공하는 도서 등을 이용하는 사람이 지켜야 할 준수사항을 규정하고 있거나 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있지 않으나, 「지방자치법」 제161조에 따르면 지방자치단체가 주민의 복지를 증진하기 위하여 설치하는 공공시설의 관리에 대하여 지방자치단체의 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있는 점, 「도서관법」 제29조제4항 및 제32조에 따르면, 지방자치단체는 주민이 공공도서관을 원활히 이용할 수 있도록 공중을 위한 도서관자료를 보존·관리해야 할 책무가 있는 점 등을 고려할 때, 공립 공공도서관이 수집·제공하는 도서를 원활히 관리하기 위한 방법 중 하나로 대출 도서를 장기간 반납하지 않는 사람에 대한 조치 사항을 조례에 규정하는 것이 「지방자치법」 제161조제2항의 위임범위를 벗어나는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 이 사안에서 지역 주민의 지식정보 접근·이용권을 보장하기 위하여 광주시장이 시립도서관에서 대출한 도서를 반납 기한의 말일부터 60일 이내 반납하지 않은 이용자에게 해당 도서의 정가에 상응하는 금액을 변상하도록 하는 것은 공공시설인 공립 공공도서관의 관리에 관한 사항 중 하나로 보이는바, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다만, 대출 도서를 장기간 반납하지 않은 이용자와 광주시장 간 변상금액의 부과 및 납부에 관해서는 민사상 손해배상 법리에 따라 처리될 것인데, 광주시조례안 제12조제2항의 규정 방식에 따를 경우 대출 도서의 반납 기한 만료 후 60일이 경과하면 일률적으로 이용자에게 변상 의무가 발생하는 것으로 오해될 소지가 있으므로, 해당 규정의 의미는 같은 조 제1항에 따른 도서의 분실 여부를 판단하기 위한 행정처리 기준을 규정한 것일 뿐 해당 규정에 의해 이용자에게 새로운 의무가 발생하는 것은 아니라는 취지가 드러날 수 있도록 ‘60일’이라는 기간을 명시하지 않되 장기 미납자에게 변상 조치하게 할 수 있다는 내용의 집행 근거만 규정하는 방안을 고려할 수 있을 것인바, 이러한 점을 조례 입안 시 참고하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제161조(공공시설) ① 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다.
② 제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다.
③ 제1항의 공공시설은 관계 지방자치단체의 동의를 받아 그 지방자치단체의 구역 밖에 설치할 수 있다.
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