이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미하므로(각주: 대법원 2003. 5. 27. 선고 2002두7135 판결 참조) 지방자치단체는 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례에 규정할 수 있을 것입니다.(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2007추141 판결 참조)
먼저, 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “폐기물시설촉진법”이라 한다)은 폐기물처리시설의 부지 확보 촉진과 그 주변지역 주민에 대한 지원을 통하여 폐기물처리시설의 설치를 원활히 하고 주변지역 주민의 복지를 증진함으로써 환경보전과 국민 생활의 질적 향상에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 같은 법 제17조의2에 따르면 폐기물처리시설 설치기관(각주: 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 “폐기물처리시설 설치기관”을 말함.)은 주변영향지역(각주: 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 날부터 대통령령으로 정하는 기간에 그 폐기물처리시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역을 말함(「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」제17조제1항).)의 결정·고시를 위한 환경상 영향조사를 맡을 전문연구기관의 선정, 지역주민을 위한 편익시설의 설치에 대한 협의 등의 기능을 수행하는 주민지원협의체(이하 “지원협의체”라 한다)를 구성해야 하는데(제2항), 지원협의체는 폐기물처리시설 설치기관이 해당 폐기물처리시설 소재지의 “특별자치시·특별자치도·시·군·구 의회 의원”, “주민대표” 및 “주민대표가 추천한 전문가” 가운데 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장 및 특별자치시·특별자치도·시·군·구의회와 협의하여 구성하도록 하면서(제1항), 지원협의체의 세부적인 구성방법은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으며(제3항), 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제18조제1항 및 별표 2 제2호나목에서는 지원협의체의 위원 중 주민대표 위원의 자격에 대하여 “주변영향지역(주변영향지역이 결정·고시되지 아니한 경우에는 폐기물매립시설의 경우 부지 경계선으로부터 2킬로미터 이내, 그 밖의 폐기물처리시설의 경우 부지 경계선으로부터 300미터 이내를 말함)에 거주하는 지역주민으로서 해당 특별자치도·시·군·구의회에서 추천한 읍·면·동별 주민대표”는 지원협의체의 위원이 될 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, 「진천군 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 조례」(이하 “진천군조례”라 한다)는 폐기물시설촉진법 및 같은 법 시행령에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정하는 조례로서(제1조), 같은 조례 제12조에서는 지원협의체의 위원 구성에 대하여 폐기물시설촉진법령과 동일한 내용을 규정하고 있는데, 이 사안의 경우 같은 조를 개정하여 지원협의체 위원 중 주민대표 위원이 될 수 있는 사람의 자격을 “리(행정리를 포함한다)의 하부조직으로 설치된 이장 또는 이에 준하는 사람” 또는 “주변영향지역 주민 10명 이상의 추천 서명·날인을 받은 사람”으로 규정하려는 것으로, 지원협의체를 구성하는 주민대표 위원의 자격요건에 대하여 상위법령에서 정하고 있지 않은 사항을 조례에 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
살피건대, 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」 별표 2 제2호나목에서는 폐기물시설촉진법 제17조의2제1항에서 규정하고 있는 지원협의체 위원 중 주민대표 위원의 자격을 구체화하여 규정하고 있는데, 해당 규정에서 폐기물시설촉진법과 다르게 규정한 부분은 첫째, 주민대표의 거주요건인 주변영향지역의 범위에 대하여 주변영향지역으로 결정·고시되지 않은 경우에는 폐기물매립시설의 부지 경계선으로부터 2킬로미터 이내 또는 그 밖의 폐기물처리시설의 부지 경계선으로부터 300미터 이내로 정한다는 것, 둘째, 주민대표는 해당 특별자치도·시·군·구의회가 추천하도록 한다는 것, 셋째, 주민대표는 읍·면·동 단위로 선정되도록 한다는 것이고, 그 밖에 지원협의체 위원이 될 수 있는 주민대표 위원의 자격에 대하여 조례로 달리 정할 수 있도록 위임하는 규정을 두고 있지 않은바, 진천군조례가 폐기물시설촉진법령의 위임에 따라 제정된 위임조례임을 고려할 때, 진천군조례에 폐기물시설촉진법령에서 규정하고 있지 않은 자격요건을 추가로 규정하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
그렇다면, 질의요지와 같은 내용이 폐기물시설촉진법령의 시행에 필요한 사항에 해당하는지를 살펴보아야 할 것인데, 주민대표 위원의 자격요건은 지원협의체를 구성하는 실체적 내용에 관한 사항이지 지원협의체를 구성·운영하는 데 필요한 절차·방법에 관한 사항으로 보기 어렵다는 점에서도 폐기물시설촉진법령에서 정하고 있지 않는 주민대표 위원의 자격요건에 관한 사항을 진천군조례에 규정하는 것은 적절하지 않은 것으로 보입니다.
또한, 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」 별표 2 제2호나목에서 주변영향지역에 거주하는 지역주민인 읍·면·동별 주민대표가 지원협의체 위원이 되도록 규정하고 있는 취지는, 주변영향지역의 경우 폐기물처리시설의 설치·운영으로 환경상 영향을 받을 가능성이 있으므로, 그 지역 안에 거주하는 주민들 중에서 선정한 주민대표로 하여금 지원협의체의 구성원이 되어 환경상 영향조사, 주변영향지역 결정, 주민지원사업의 결정에 할 수 있도록 함으로써, 그 주민들이 폐기물처리시설 설치·운영으로 인한 환경상 불이익을 보상받을 수 있도록 하려는 것이고(각주: 대법원 2018. 8. 1. 선고 2014두42520 판결 참조), 폐기물시설촉진법 시행령 별표 2 제2호 각 목 외의 부분 단서에서는 지원협의체 위원 정원의 반 이상을 주민대표로 구성하도록 규정하고 있으며, 같은 호 다목에서는 지원협의체를 구성하는 전문가 위원을 주민대표가 추천하도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 주민대표 위원 선정은 지원협의체를 구성하는 필수불가결한 요소로서, 주민대표 위원이 될 수 있는 자격요건 역시 지원협의체 구성에 관한 핵심적인 사항에 해당한다고 할 것인데, 이 사안의 경우 주민대표 위원의 자격을 법령에서 규정하고 있는 것보다 조례에서 제한하여 규정하는 것으로 보이는바, 이러한 내용을 조례에 규정하는 것은 폐기물시설촉진법령의 입법취지에 반할 소지가 있는 것으로 보입니다.
따라서, 질의내용과 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있는 것으로 보이므로 입안에 신중하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」
제17조의2(지원협의체의 구성기준 및 기능 등) ① 지원협의체는 해당 폐기물처리시설 소재지의 특별자치시·특별자치도·시·군·구의회 의원, 주민대표 및 주민대표가 추천한 전문가 가운데 폐기물처리시설 설치기관이 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장 및 특별자치시·특별자치도·시·군·구의회와 협의하여 구성하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 지원협의체의 구성원이 될 수 없다.
1. 피성년후견인 또는 파산선고를 받고 복권(復權)되지 아니한 자
2. 금고(禁錮) 이상의 실형(實刑)을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 2년이 지나지 아니한 자
3. 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 자
4. 법률 또는 법원의 판결에 따라 자격이 정지되거나 상실된 자
5. 지원협의체의 구성원으로 활동하는 기간 중 직무와 관련하여 「형법」 제355조 및 제356조를 위반하여 100만원 이상의 벌금형을 선고받고 그 형이 확정된 후 2년이 지나지 아니한 자
② 지원협의체의 기능은 다음과 같다.
1. 제17조제2항의 환경상 영향조사를 위한 전문연구기관의 선정
2. 제20조제1항에 따른 지역주민을 위한 편익시설의 설치에 대한 협의
3. 제22조제5항에 따른 주변영향지역의 주민지원사업에 대한 협의
4. 제25조제1항의 주민감시요원의 추천
5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
③ 지원협의체의 세부적인 구성방법은 대통령령으로 정한다.
「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」
제18조(주민지원협의체의 구성·운영 등) ① 법 제17조의2에 따른 주민지원협의체(이하 “지원협의체”라 한다)의 구성방법은 별표 2와 같다.
[별표 2) 지원협의체의 구성방법(제18조제1항 관련]
2. 지원협의체의 위원
지원협의체는 폐기물처리시설로부터의 거리, 환경상 영향의 정도, 주민의 수 등을 고려하여 제1호에 따른 정원의 범위에서 폐기물처리시설 설치기관이 관할 시장·군수·구청장 및 해당 시·군·구의회와 협의(폐기물처리시설 설치기관이 특별자치도지사인 경우에는 특별자치도의회와 협의)하여 다음 각 목의 사람으로 구성하되, 정원 중 주민대표가 반 이상이 되도록 하여야 한다. 다만, 주변영향지역에 거주하는 주민의 수가 적어 정원의 반 이상을 주민대표로 구성할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다.
가. 해당 폐기물처리시설이 소재하는 지역의 특별자치도·시·군·구의회 의원
나. 주변영향지역(주변영향지역이 결정·고시되지 아니한 경우에는 폐기물매립시설의 경우 부지 경계선으로부터 2킬로미터 이내, 그 밖의 폐기물처리시설의 경우 부지 경계선으로부터 300미터 이내)에 거주하는 지역주민으로서 해당 특별자치도·시·군·구의회에서 추천한 읍·면·동별 주민대표
다. 나목의 주민대표가 추천한 전문가 2명
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