이유
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제56조제1항 및 같은 법 시행령 제51조제1항에 따르면, 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제3항에서는 개발행위허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 별표 1의2 제2호가목(3) 본문에서는 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시·군계획조례로 정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조제4항에서는 국토교통부장관은 같은 조 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 국토교통부 훈령인「개발행위허가운영지침」 제1장제2절 1-2-2에서는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 국토계획법, 같은 법 시행령에서 위임하거나 정한 범위 안에서 도시·군계획조례를 마련하거나 법령 및 이 지침에서 정한 범위 안에서 별도의 지침을 마련하여 개발행위허가제를 운영할 수 있으며, 이 경우 도시·군계획조례로 정한 기준은 이 지침에 우선하여 적용한다고 규정하고 있습니다.
이러한 국토계획법령의 위임에 따라 마련된 「상주시 도시계획 조례」(이하 “상주시조례”라 한다) 별표 28에서는 태양광 발전시설 및 풍력 발전시설에 대한 이격거리 등 개발행위허가 기준을 구체적으로 규정하고 있고, 같은 조례 제18조의2제2항에서는 시장은 제1항에도 불구하고 국가 또는 지방자치단체 및 공공기관이 공익상 필요에 의해 설치하는 경우(제1호) 등에 해당하면 일조, 통풍, 조망, 경관 등 주변 토지이용과 건축물의 안전을 고려하여 개발행위허가를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 시장이 지역여건이나 사업 특성상 특별한 사유가 있다고 인정하는 경우 제1항에도 불구하고 도시계획위원회 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, 「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하는데, 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순·저촉이 있는지 여부에 따라서 개별적·구체적으로 판단해야 하는바(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결 참조), 이 사안에서는 태양광 발전시설에 대한 이격거리 등 개발행위허가의 기준을 상주시민에 한정하여 완화하여 적용할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것이 국토계획법령의 위임범위를 벗어나는지가 문제됩니다.
우선, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다고 할 것인데(각주: 헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참조), 국토계획법과 같은 법 시행령 및 「개발행위허가운영지침」의 규정에서는 개발행위허가의 기준에 대하여 법령에서 정한 범위에서 도시·군계획조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있고, 특히 국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제2호가목(3)에서는 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리 등에 대한 구체적인 사항은 “도시·군계획조례로 정할 수 있다”고 규정하고 있으므로, 상주시에서는 국토계획법령에서 위임하거나 정한 범위에서 도시계획조례로 태양광 발전시설에 대한 이격거리 등 개발행위허가의 기준을 구체적으로 어떻게 정할 것인지를 결정할 수 있고, 도시계획조례로 태양광 발전시설에 대한 개발행위허가의 기준을 구체적으로 정하는 경우에는 개발행위허가를 위하여 갖추어야 할 요건뿐만 아니라 그 요건을 완화하는 내용도 정할 수 있다고 할 것입니다(각주: 법제처 2018. 4. 10. 의견제시 18-0085; 법제처 2023. 6. 9. 의견제시 23-0233 참조).
이 사안의 경우, 상주시가 농촌 사회 고령화에 따른 문제를 해소하고 지역 농민의 소득을 창출하기 위하여 태양광 발전시설의 이격거리 등에 관한 구체적인 기준을 조례로 추가하여 정하는 것으로 보이고, 국토계획법령이 규정하고 있는 개발행위허가 기준에 부합하는 범위에서 현행 상주시조례에서 정하고 있는 태양광 발전시설에 대한 개발행위허가의 기준을 완화할 필요성이 있어 해당 내용을 조례에 규정하는 것으로서 국토계획법령의 위임범위를 벗어나는 것으로 보기는 어렵다 할 것입니다.
다만, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 때에는 해당 지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합적으로 고려하여 상주시민에게만 완화된 기준을 적용해야 할 합리적인 사유가 있는지를 판단해서 결정해야 할 것으로 보이는바, 이러한 점을 조례 입안 시 참고하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「상주시 도시계획 조례」
제18조의2(발전시설에 대한 이격 거리 등 개발행위허가의 기준) ① 영 별표 1의2제2호가목(3)에 따라 발전시설에 대한 이격 거리 등 개발행위허가 기준은 별표 28과 같다.
② 시장은 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 일조, 통풍, 조망, 경관 등 주변 토지이용과 건축물의 안전을 고려하여 허가할 수 있다. 다만 제4호의 경우에는 상주시도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.
1. ~ 4. (생 략)
③ (생 략)
④ 제1항에도 불구하고 시장이 지역여건이나 사업 특성상 특별한 사유가 있다고 인정하는 경우 도시계획위원회 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다.
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다.
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