이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사무란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 말하고, 국가사무가 지방자치단체의 장에게 위임된 사무, 즉 기관위임사무는 원칙적으로 조례의 제정범위에 속하지 않는다고 할 것입니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조).
그리고, 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 자치사무인지 기관위임된 국가사무에 해당하는지를 판단할 때에는 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하고, 그 밖에도 해당 사무가 전국적으로 통일적인 처리를 요구하는 성질의 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단해야 할 것입니다.
이 사안에서 통일플러스센터의 설치·운영 사무가 자치사무인지 국가사무인지를 살펴보면, 「호남권 통일플러스센터 설치 및 운영 조례안」 제1조에 따르면, 통일플러스센터는 「남북관계 발전에 관한 법률 시행령」 제1조의2에 따라 설치하는 시설에 해당하므로 「남북관계 발전에 관한 법률 시행령」 제1조의2 및 그 상위법률인 「남북관계 발전에 관한 법률」(이하 “남북관계발전법”이라 한다) 제12조의2제1항제3호의 규정을 검토할 필요가 있습니다.
남북관계발전법 제12조의2제1항에서는 “정부”는 남북관계 발전에 필요한 기반을 조성하기 위하여 남북관계 발전에 필요한 지역별 기반 조성의 사업(제3호)을 추진할 수 있다고 규정하고 있는데, 이 때의 “정부”의 의미나 범위를 별도로 정하고 있지 않으나, 같은 법 제12조제2항에서는 “정부”는 “지방자치단체” 등에 대하여 이 법에 따른 사업에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다고 하여 “정부”와 “지방자치단체”를 구분하여 규정하고 있는 점을 고려할 때, 같은 법에서 사용되는 용어로서 “정부”에는 “지방자치단체”가 포함되지 않는 것으로 보이므로, 이 사안에서 통일플러스센터 설치·운영 사업의 추진 주체는 지방자치단체가 아닌 것으로 보아야 할 것입니다.
또한, 「남북관계 발전에 관한 법률 시행령」 제1조의2제1항에서는 통일부장관은 남북관계 발전에 필요한 지역별 기반을 조성하기 위하여 남북관계 발전에 관한 주민 참여 및 교육 지원과 체험·전시 프로그램 개발·운영(제1호), 그 밖에 통일부장관이 남북관계 발전에 필요한 지역별 기반 조성을 위하여 필요하다고 인정하는 업무(제6호) 등의 업무를 수행하는 시설(각주: 이 사안에서의 통일플러스센터가 이 시설에 해당함.)을 직접 설치·운영하거나 지방자치단체의 장이 설치·운영하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 문언상 해당 시설을 설치·운영하는 주체는 “통일부장관”이고, “지방자치단체의 장”은 통일부장관의 설치·운영하게 하는 바에 따르는 자로서 통일부장관이 통일플러스센터를 설치·운영하게 할 때에 비로소 해당 업무를 수행할 수 있다는 점을 고려하면, 지방자치단체의 장은 자기 결정과 책임 아래 통일플러스센터를 설치·운영할 권한이 독자적 부여된 것으로 보기 어렵다 할 것입니다.
아울러, 통일플러스센터의 설치 및 운영 등에 관한 세부적인 사항을 정하고 있는 통일부훈령인 「통일플러스센터 설치 및 운영에 관한 규정」(각주: 2023. 10. 12. 통일부훈령 제669호로 발령·시행된 것을 말함.)에서는 각 통일플러스센터를 운영하는 지방자치단체의 장은 업무를 수행할 때 통일부장관과 협의하도록 하고, 지방자치단체에서 직접 수행하기 어려운 업무는 지방자치단체의 의견을 반영하여 통일부가 직접 수행할 수 있도록 하고 있으며(제5조), 각 통일플러스센터를 운영하는 지방자치단체의 장에게 통일부장관에 대한 보고의무(제12조)및 자료제출의무(제13조제1항)를 부여하고, 통일부장관으로 하여금 통일플러스센터의 업무를 감독하고 필요한 명령을 할 수 있도록 규정하고 있는바(제13조제3항), 이러한 규정들은 통일플러스센터의 설치·운영에 관한 사무를 전국적으로 통일되게 처리할 필요성에 따라 마련된 것으로 보입니다.
나아가, 「지방자치법」 제15조제1호에서는 외교, 국방 등 국가의 존립에 필요한 사무를 법률에 다른 규정이 없는 한 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가사무로 규정하고 있는데, 통일플러스센터의 설치·운영에 관한 근거 법률인 남북관계발전법은 「대한민국헌법」이 정한 평화적 통일을 구현하기 위하여 남한과 북한의 기본적인 관계와 남북관계의 발전에 관하여 필요한 사항을 규정하는 법률로서(제1조), 그 규율 목적 및 범위가 외교, 국방 등 국가 존립에 필요한 사무와 무관한 것으로 볼 수 없는 점도 이 사안을 판단할 때 고려해야 할 것입니다.
이상의 점을 종합해 볼 때, 지방자치단체의 장이 통일플러스센터를 설치·운영하는 것은 위임된 국가사무를 수행하는 것으로 보아야 할 것이므로(각주: 법제처 2018. 7. 26. 의견제시 18-0145; 법제처 2022. 8. 30. 의견제시 22-0200; 법제처 2022. 11. 30. 의견제시 22-0355 참조), 질의요지와 같은 사항을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
다만, 「지방자치법」 제29조에서는 지방자치단체의 장은 법령 또는 조례의 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 질의요지와 같은 사항을 규칙에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
제29조(규칙) 지방자치단체의 장은 법령 또는 조례의 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다.
「남북관계 발전에 관한 법률」
제12조의2(남북관계 발전의 기반 조성) ① 정부는 남북관계 발전에 필요한 기반을 조성하기 위하여 다음 각 호의 사업을 추진할 수 있다.
1.·2. (생 략)
3. 남북관계 발전에 필요한 지역별 기반 조성
4.·5. (생 략)
② 제1항에 따른 사업의 추진 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「남북관계 발전에 관한 법률 시행령」
제1조의2(남북관계 발전의 지역별 기반 조성) ① 통일부장관은 「남북관계 발전에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제12조의2제1항제3호에 따라 남북관계 발전에 필요한 지역별 기반을 조성하기 위하여 다음 각 호의 업무를 수행하는 시설을 직접 설치·운영하거나 지방자치단체의 장이 설치·운영하게 할 수 있다.
1. 남북관계 발전에 관한 주민 참여 및 교육 지원과 체험·전시 프로그램 개발·운영
2. ∼ 5. (생 략)
6. 그 밖에 통일부장관이 남북관계 발전에 필요한 지역별 기반 조성을 위하여 필요하다고 인정하는 업무
② (생 략)
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