이유
「지방자치법」 제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위, 즉 상위법령에 위반되지 않는 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시·통제 할 수 있으며, 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없고, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 허용될 수 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57판결 참조).
「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 한다) 제10조의2제1항에서는 지방자치단체의 장은 지방의회에서 예산을 의결하기 전에 매년 다음 회계연도의 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 “공유재산관리계획”이라 한다)을 수립하여 그 지방의회의 의결을 받아 확정하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제7조제1항에서는 공유재산의 취득·처분에 따른 1건당 기준가격이 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액 이상인 재산(제1호)이나 1건당 기준면적이 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 면적 이상인 토지(제2호)의 취득 및 처분은 공유재산관리계획에 포함되어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 제1항에도 불구하고 “다른 법률에 따라 공유재산관리계획의 적용이 배제된 재산의 취득·처분(제9호)”, “다른 법률에 따라 해당 지방자치단체의 취득·처분이 의무화된 재산의 취득·처분(제10호)” 등은 공유재산관리계획에 포함하지 아니한다고 규정하고 있습니다.
이 사안은 공유재산법 제10조의2제1항에 따라 지방의회의 의결을 받아야 하는 공유재산관리계획에 포함되지 아니하는 같은 법 시행령 제7조제3항제9호 및 제10호에 따른 재산의 취득·처분 중 10억원 이상인 재산의 취득·처분에 대하여 사전에 지방의회에 보고하도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다.
살피건대, 법령상 지방의회의 의결대상에서 제외된 사항 중 일정 금액 이상인 재산의 취득·처분에 대해 지방의회에 보고하도록 조례에 규정한다고 하여 보고 후 보고사항에 대하여 지방의회의 의견에 따르도록 하는 등의 법적 구속이 있는 것은 아니라는 점, 「지방자치법」 제51조에서는 같은 법 제47조에서 규정하고 있는 지방의회의 의결사항과 별개로 행정사무 처리상황 보고 등에 대해 규정하면서 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 답변할 수 있다(제1항)고 규정하고 있고, 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 한다(제2항)고 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 질의요지와 같은 보고가 지방자치단체장의 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해한다고 보기는 어렵고, 「지방자치법」에 명시된 지방의회의 집행기관에 대한 통상적인 견제의 범위를 넘어선다고 보기도 어렵다고 할 것입니다(각주: 법제처 2021. 2. 23. 의견제시 21-0015: 법제처 2023. 9. 27. 의견제시 23-0376 참조).
따라서 이 사안의 경우, 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「공유재산 및 물품 관리법」
제10조의2(공유재산관리계획) ① 지방자치단체의 장은 지방의회에서 예산을 의결하기 전에 중기공유재산관리계획에 따라 매년 다음 회계연도의 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 “공유재산관리계획”이라 한다)을 수립하여 그 지방의회의 의결을 받아 확정하여야 한다. 이 경우 공유재산관리계획을 수립한 후 부득이한 사유로 그 내용이 취소되거나 일부를 변경할 때에도 또한 같다.
② 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사는 회계연도 개시 50일 전까지, 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 회계연도 개시 40일 전까지 공유재산관리계획을 지방의회에 제출하여야 한다.
③ 제2항에도 불구하고 회계연도 중에 사업계획이 변경되거나 긴급하게 공유재산을 취득·처분하여야 할 사유가 있는 때에는 그 회계연도 중에 공유재산관리계획을 수립하여 제출할 수 있다. 이 경우 제출 절차는 「지방자치법」 제55조에 따른다.
④ 공유재산관리계획에 포함하여야 할 공유재산의 범위 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
⑤ 공유재산관리계획에 관하여 지방의회의 의결을 받았을 때에는 「지방자치법」 제47조제1항제6호에 따른 중요 재산의 취득·처분에 관한 지방의회의 의결을 받은 것으로 본다.
「공유재산 및 물품 관리법 시행령」
제7조(공유재산관리계획) ① 법 제10조의2제1항 전단에 따른 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 “공유재산관리계획”이라 한다)에 포함되어야 할 사항은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 취득[매입, 기부채납, 무상 양수, 환지(換地), 무상 귀속, 교환, 건물의 신축·증축 및 공작물의 설치, 출자 및 그 밖의 취득을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 및 처분(매각, 양여, 교환, 무상 귀속, 건물의 멸실, 출자 및 그 밖의 처분을 말한다. 이하 이 조에서 같다]으로 한다.
1. 공유재산의 취득·처분에 따른 1건당 기준가격이 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액 이상인 재산
2. 공유재산의 취득·처분에 따른 1건당 기준면적이 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 면적 이상인 토지
② 제1항에 따라 공유재산관리계획을 수립할 때에는 다음 각 호의 사항을 명확히 해야 한다.
1. 사업목적 및 용도
2. 사업기간
3. 소요예산
4. 사업규모
5. 기준가격 명세
6. 계약방법
③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 취득·처분은 공유재산관리계획에 포함하지 아니한다.
1. 「공유재산 및 물품 관리법」이 아닌 다른 법률에 따른 무상 귀속
2. 「도시개발법」 등 다른 법률에 따른 환지
3. 법원의 판결에 따른 소유권 등의 취득 또는 상실
4. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 취득(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호가목·나목 또는 마목의 기반시설을 설치·정비 또는 개량하는 경우만 해당한다)·처분
5. 「도시 및 주거환경정비법」 제101조에 따른 무상양여
6. 「기업활동 규제완화에 관한 특별조치법」 제14조에 따른 중소기업자에 대한 공장용지 매각
7. 지방의회의 의결 또는 동의를 받은 재산의 취득·처분
8. 「지방세법」 제117조에 따른 물납
9. 다른 법률에 따라 공유재산관리계획의 적용이 배제된 재산의 취득·처분
10. 다른 법률에 따라 해당 지방자치단체의 취득·처분이 의무화된 재산의 취득·처분
11. 다른 법률에 따라 인가·허가 또는 사업승인 시 조건에 의하여 주된 사업대상물에 딸린 공공시설의 취득
12. 공유재산을 종전과 동일한 목적과 규모로 대체하는 재산의 취득
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
제47조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 각 호의 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정·개정 및 폐지
2. 예산의 심의·확정
3. 결산의 승인
4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료·수수료·분담금·지방세 또는 가입금의 부과와 징수
5. 기금의 설치·운용
6. 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분
7. 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치·처분
8. 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기
9. 청원의 수리와 처리
10. 외국 지방자치단체와의 교류·협력
11. 그 밖에 법령에 따라 그 권한에 속하는 사항
② 지방자치단체는 제1항 각 호의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
「지방자치법 시행령」
제38조(중요 재산, 공공시설의 취득·설치 및 처분의 범위 등) ① 법 제47조제1항제6호에서 “대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분”이란 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제7조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 취득·처분(같은 조 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 취득·처분은 제외한다)을 말한다.
② 법 제47조제1항제7호에서 “대통령령으로 정하는 공공시설의 설치·처분”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공공시설의 설치·처분을 말한다.
1. 법 제161조에 따른 공공시설을 신설·증설이나 용도폐지·변경
2. 공공시설로서의 성질을 유지할 것을 조건으로 하는 해당 공공시설의 국가나 다른 지방자치단체에의 양여
③ 법 제47조제1항제6호 및 제7호에 모두 해당하는 중요 재산과 공공시설의 경우에는 같은 항 제6호 또는 제7호 중 어느 하나에 따른 지방의회의 의결이 있으면 같은 항 제6호 및 제7호에 따른 지방의회의 의결이 있은 것으로 본다.
④ 법 제47조제1항제6호 또는 제7호에 해당하는 중요 재산의 취득·처분이나 공공시설의 설치·처분에 관하여 다른 법령에 따라 지방의회의 의결을 받거나 지방의회의 의견을 청취한 경우에는 법 제47조제1항에 따른 의결이 있은 것으로 본다.
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