이유
가. 질의의 공통사항
「화성시의회 의원 의정활동 소송비용 지원에 관한 조례안」 제2조에서는 이 조례는 화성시의회 의원(이하 “의원”이라 한다)의 다음 각 호의 의정활동에 한하여 적용된다고 규정하면서, 같은 조 각 호에서는 회기 중 의정활동을 수행하는 경우(제1호), 폐회 중 개회된 상임위원회 또는 특별위원회에서 의정활동(기관방문 등 현장활동을 포함한다)을 수행하는 경우(제2호), 본회의 또는 상임위원회 등의 의결이나 화성시의회 의장의 명에 따라 공무활동을 하는 경우(제3호), 그 밖에 의정활동 범위에 포함된다고 의장이 인정하는 경우(제4호)를 규정하고 있고, 같은 조례안 제3조제1항에서는 의원이 제2조에 해당하는 의정활동으로 인하여 민사소송의 피고가 되거나 형사사건의 피의자 또는 피고인이 된 경우(제1호), 고소·고발을 필요로 하는 형사사건이 발생한 경우(제2호)에는 제4조에 따른 화성시의회 소송비용 지원 심의위원회의 심의에 따라 소송비용을 지원할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제10조제1항에서는 민사소송 등에서 고의 또는 중대한 과실이 있다는 이유로 패소 판결이 확정된 경우(제1호), 형사소송에서 유죄판결(선고유예, 집행유예를 포함한다)이 확정된 경우(제2호)에 의원은 지원받은 비용의 일부 또는 전액을 반납하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 소송비용 환수 기준은 별표 2와 같다고 규정하고 있습니다.
한편, 「지방자치법」 제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 법령의 범위란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고, 그 사무란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조).
의정활동과 관련하여 민사소송의 피고가 되거나 형사사건의 피의자 또는 피고인이 된 경우, 고소·고발을 필요로 하는 형사사건이 발생한 경우 해당 의원에게 소송비용을 지원하는 사무가 화성시의 소관 사무인지 살펴보면, 지방의회 의원은 「지방공무원법」 제2조제3항제1호가목에 따라 선거로 취임한 정무직공무원에 해당하고, 「지방자치법」 제13조제2항제1호마목에서는 소속 공무원의 인사·후생복지 및 교육 등 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있는바, 의원이 의정활동으로 인하여 민사소송의 피고가 되거나 형사사건의 피의자 또는 피고인이 된 경우, 고소·고발을 필요로 하는 형사사건이 발생한 경우 해당 의원에게 소송비용을 지원하는 사무는 화성시의 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.
나. 질의 가에 대하여
앞에서 살펴본 바와 같이 의원이 의정활동으로 인하여 민사소송의 피고가 되거나 형사사건의 피의자 또는 피고인이 된 경우 해당 의원에게 소송비용을 지원하는 사무는 화성시의 자치사무에 해당되고, 지방자치단체의 업무 수행 시 발생할 수 있는 위험으로부터 공무원 개인의 부담을 덜고 공무수행의 안정성을 확보해야 할 필요성이 있는 점 등을 고려하면(각주: 법제처 2017. 11. 30. 의견제시 17-0285 참조) 의원이 의정활동으로 인하여 민사소송의 피고가 되거나 형사사건의 피의자 또는 피고인이 된 경우 해당 의원에게 소송비용을 지원하는 내용을 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
앞에서 살펴본 바와 같이 의원이 의정활동으로 고소·고발을 필요로 하는 형사사건이 발생한 경우 해당 의원에게 소송비용을 지원하는 사무는 화성시의 자치사무에 해당하는 것으로 보이고, 개별 법령에서 이러한 지원을 제한하는 규정은 두고 있지 않은 것으로 보이므로 의원이 의정활동으로 고소·고발을 필요로 하는 형사사건이 발생한 경우 해당 의원에게 소송비용을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정하는 것이 불가능하다고 단정할 수는 없을 것으로 보입니다.
다만, 소송비용의 지원 대상이 되는 “의정활동으로 인하여 고소·고발을 필요로 하는 형사사건이 발생한 경우”의 의미와 그 범위가 명확하지 않은 측면이 있고, 의원이 의정활동으로 인하여 고소·고발을 필요로 하는 형사사건이 발생한 경우 소송비용을 지원할 필요성이나 타당성이 있는지에 대한 충분한 검토가 선행될 필요가 있어 보입니다. 또한, 소송비용을 지원하는 경우에도 고소·고발을 필요로 하는 형사사건에 대한 최종적인 판결이 선고되기 전 단계에서 일정한 비용을 지원하도록 한다면 고소·고발된 당사자가 무죄의 판결을 받는 등 일정 요건에 해당하는 경우 지원된 소송비용의 환수 등에 관하여도 규정할 필요가 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방공무원법」
제2조(공무원의 구분) ① ∼ ② (생략)
③ “특수경력직공무원”이란 경력직공무원 외의 공무원을 말하며, 그 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 정무직공무원
가. 선거로 취임하거나 임명할 때 지방의회의 동의가 필요한 공무원
나. 고도의 정책결정업무를 담당하거나 이러한 업무를 보조하는 공무원으로서 법령 또는 조례에서 정무직으로 지정하는 공무원
2. 별정직공무원: 비서관·비서 등 보좌업무 등을 수행하거나 특정한 업무 수행을 위하여 법령에서 별정직으로 지정하는 공무원
3. 삭제
4. 삭제
④ (생 략)
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등
가. ∼ 라. (생 략)
마. 소속 공무원의 인사·후생복지 및 교육
바. ∼ 카. (생 략)
2. ∼ 7. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
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