이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(각주: 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(각주: 대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조).
이 사안은 남양주시의 지역축제 방문객의 편의를 위하여 시 소유의 버스를 노선을 정하여 무료로 운행할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지에 관한 질의로 보이는바, 이와 같은 내용의 조례를 제정하기 위해서는 해당 사무가 자치사무나 단체위임사무에 해당해야 하고 그 내용이 상위법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
살피건대, 남양주시의 지역축제 방문객의 편의를 위하여 시 소유의 버스를 무료로 운행하는 사무는 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목에 따른 주민복지에 관한 사업이나 같은 항 제5호라목에 따른 지방문화·예술의 진흥에 관한 사업에 해당한다고 볼 수 있는바, 해당 사무는 남양주시의 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
한편, 남양주시의 지역축제 방문객의 편의를 위하여 시 소유의 버스를 노선을 정하여 무료로 운행하는 것이 상위법령에 위반되는지 살펴보면, 「여객자동차 운수사업법」 제81조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 사업용 자동차가 아닌 자동차(이하 “자가용자동차”라 한다)를 유상으로 운송용으로 제공하거나 임대해서는 안 된다고 규정하면서, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 출·퇴근시간대 승용자동차를 함께 타는 경우(제1호), 천재지변, 긴급 수송, 교육 목적을 위한 운행 등에 해당되는 경우로서 시장·군수·구청장의 허가를 받은 경우(제2호)에는 유상으로 운송용으로 제공하거나 임대할 수 있다고 규정하고 있는바, 남양주시는 시 소유의 버스를 주민 등 지역축제 방문객을 위하여 무료로 운행하려는 것이므로 「여객자동차 운수사업법」 제81조제1항을 위반하는 것으로 보이지는 않습니다(각주: 법제처 2015. 3. 6. 의견제시 15-0043 참조).
또한, 「여객자동차 운수사업법」 제82조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 누구든지 고객을 유치할 목적으로 노선을 정하여 자가용자동차를 운행해서는 안 된다고 규정하면서, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 학교, 학원, 유치원, 「영유아보육법」에 따른 어린이집, 호텔, 교육·문화·예술·체육시설, 종교시설, 금융기관 또는 병원 이용자를 위하여 운행하는 경우(제1호) 등에 해당하는 경우에는 노선을 정하여 운행할 수 있다고 규정하고 있는바, 해당 규정에서는 노선을 정하여 유상으로 여객을 운송하는 여객운송사업자를 보호하기 위하여 고객을 유치할 목적으로 노선을 정하여 자가용자동차를 운행하는 행위는 원칙적으로 금지하면서, 학교나 교육·문화·예술·체육시설 등의 이용자를 위하여 운행하는 경우 등 일정한 요건에 해당하는 경우에는 예외적으로 노선을 정하여 운행할 수 있도록 허용한 것으로 보입니다(각주: 법제처 2015. 3. 6. 의견제시 15-0043 참조). 그런데, 남양주시는 고객을 유치할 목적으로 노선을 정하여 운행하는 것이 아니라, 지역축제가 개최되는 문화·예술시설 등을 방문하는 주민 등의 교통 편의를 위하여 무료로 노선을 정하여 운행하려는 것으로 보이므로 「여객자동차 운수사업법」 제82조제1항을 위반하는 것으로 보이지는 않습니다(각주: 법제처 2015. 3. 6. 의견제시 15-0043 참조).
따라서, 남양주시의 지역축제 방문객의 편의를 위하여 시 소유의 버스를 노선을 정하여 무료로 운행할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
2. 주민의 복지증진
가. 주민복지에 관한 사업
나. 사회복지시설의 설치·운영 및 관리
다. 생활이 어려운 사람의 보호 및 지원
라. 노인·아동·장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진
마. 공공보건의료기관의 설립·운영
바. 감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역
사. 묘지·화장장(火葬場) 및 봉안당의 운영·관리
아. 공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도
자. 청소, 생활폐기물의 수거 및 처리
차. 지방공기업의 설치 및 운영
5. 교육·체육·문화·예술의 진흥
가. 어린이집·유치원·초등학교·중학교·고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치·운영·지도
나. 도서관·운동장·광장·체육관·박물관·공연장·미술관·음악당 등 공공교육·체육·문화시설의 설치 및 관리
다. 지방문화재의 지정·등록·보존 및 관리
라. 지방문화·예술의 진흥
마. 지방문화·예술단체의 육성
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
「여객자동차 운수사업법」
제81조(자가용 자동차의 유상운송 금지) ① 사업용 자동차가 아닌 자동차(이하 “자가용자동차”라 한다)를 유상(자동차 운행에 필요한 경비를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)으로 운송용으로 제공하거나 임대하여서는 아니 되며, 누구든지 이를 알선하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 유상으로 운송용으로 제공 또는 임대하거나 이를 알선할 수 있다.
1. 출·퇴근시간대(오전 7시부터 오전 9시까지 및 오후 6시부터 오후 8시까지를 말하며, 토요일, 일요일 및 공휴일인 경우는 제외한다) 승용자동차를 함께 타는 경우
2. 천재지변, 긴급 수송, 교육 목적을 위한 운행, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 사유에 해당되는 경우로서 시장·군수·구청장의 허가를 받은 경우
② 시장·군수·구청장은 제1항제2호에 따른 허가의 신청을 받은 날부터 10일 이내에 허가 여부를 신청인에게 통지하여야 한다.
③ 시장·군수·구청장이 제2항에서 정한 기간 내에 허가 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신청인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 허가를 한 것으로 본다.
④ 제1항제2호의 유상운송 허가의 대상 및 기간 등은 국토교통부령으로 정한다.
제82조(자가용자동차의 노선운행 금지) ① 누구든지 고객을 유치할 목적으로 노선을 정하여 자가용자동차를 운행하거나 이를 알선하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 노선을 정하여 운행하거나 이를 알선할 수 있다.
1. 학교, 학원, 유치원, 「영유아보육법」에 따른 어린이집, 호텔, 교육·문화·예술·체육시설(「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모점포에 부설된 시설은 제외한다), 종교시설, 금융기관 또는 병원 이용자를 위하여 운행하는 경우
2. 대중교통수단이 없는 지역 등 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 경우로서 시장·군수·구청장의 허가를 받은 경우
② 제1항제2호의 허가의 대상 및 조건 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.
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