이유
가. 질의 가에 대하여
「안양시 사무의 민간위탁 조례」(이하 “민간위탁조례”라 한다) 제3조에서는 민간위탁사무에 대하여 다른 법령 또는 조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례가 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 같은 조례 제15조제1항에서는 시장은 수탁기관이 선정되면 수탁기관 선정 사실을 공고한 날부터 15일이 지난 후 위탁기간(제3호) 등 같은 항 각 호의 내용을 포함하여 수탁기관과 계약을 체결하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 제1항제3호에 따른 위탁기간은 3년 이내 하되, 해당사무의 관계법령에서 달리 정할 경우에는 그에 따른다고 규정하고 있습니다.
살피건대 민간위탁조례 제3조에서는 민간위탁사무에 대하여 다른 법령 또는 조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례가 정하는 바에 따른다고 규정하여 민간위탁조례와 다른 법령·조례와의 관계를 정하고 있는바, 이는 다른 법령이나 조례에서 정한 내용이 민간위탁조례와 모순되거나 상충되는 경우에는 그 다른 법령이나 조례의 내용이 적용되고, 민간위탁조례의 해당 내용은 배제되는 것으로 이해됩니다. 그렇다면, 개별 조례에서 민간위탁조례에서 정한 위탁기간과 달리 별도의 위탁기간을 정하고 있는 경우에는 ‘다른 조례에 특별한 규정이 있는 경우’로 볼 수 있을 것이고, 민간위탁조례 제3조에 따라 해당 사무의 위탁기간에 대해서는 민간위탁조례의 적용이 배제된다고 할 것입니다.
따라서 민간위탁조례 제15조제3항 본문에서 위탁계약을 체결하는 경우 위탁기간을 3년 이내로 한다고 규정하고 있더라도 개별 조례에서 위탁기간을 별도로 정한 경우에는 개별 조례의 위탁기간이 적용될 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
민간위탁조례 제6조에서는 시장은 제4조제1항 각 호의 사무에 대해 민간위탁을 하고자 하는 경우에는 국가·도위임사무는 그 위임기간의 장·도지사의 승인을, 자치사무는 안양시의회(이하 “의회”라 한다)의 동의를 받아야 한다고 규정하면서, ‘조례에서 민간위탁 사무로 정한 경우’(제1호)에는 의회의 동의를 받은 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
이에 귀 시에서는 개별 조례에서 “시장은 OO사무를 관련 법인 또는 단체에 위탁할 수 있다”고 규정하는 등 시장이 사무를 민간에 위탁할 수 있도록 하는 근거 규정을 두고 있는 경우에도 민간위탁조례 제6조제1호의 “조례에서 민간위탁 사무로 정한 경우”로 보아 해당 사무의 민간위탁에 대한 의회의 동의를 받은 것으로 볼 수 있는지에 대하여 질의하신 것으로 보입니다.
법령 규정의 의미를 해석함에 있어서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 타당한 해석을 하여야 하고(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조), 이와 같은 법리는 조례의 해석에 있어서도 동일하게 적용된다고 할 것입니다.
먼저 민간위탁조례 제2조제1호에서는 “민간위탁”이란 각종 법령 또는 조례에 규정된 안양시장의 사무 중 일부를 안양시 산하기관이 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에 맡겨 그의 책임 아래 행사하도록 하는 것을 말한다고 정의하고 있는바, 개별 조례에서 시장으로 하여금 사무를 민간에 위탁할 수 있도록 하는 근거 규정은 시장에게 해당 사무의 위탁 여부를 결정할 재량을 부여하여 민간위탁의 가능성을 열어두고 있는 것에 불과하여 민간위탁조례 제6조제1호의 조례에서 민간위탁 사무로 “정한 경우”에 해당한다고 단정하기는 어려워 보입니다.
또한 일반적으로 조례에서 민간위탁을 하려는 경우 의회의 동의를 받도록 한 것은 지방자치단체장의 민간위탁에 대한 일방적인 독주를 제어하여 민간위탁의 남용을 방지하고 그 효율성과 공정성을 담보하기 위한 장치로서(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2009추121 판결 참조), 이러한 의회의 동의를 받은 것으로 볼 수 있는 ‘조례에서 민간위탁 사무로 정한 경우’란 조례에서 사무를 의무적으로 위탁하도록 규정하는 등 민간위탁 여부를 확정적으로 규정하여 지방의회의 동의를 명시적으로 배제하고 있는 경우를 의미하는 것으로 볼 수 있습니다(각주: 법제처 2019. 6. 12. 의견제시 19-0187 참조). 따라서 개별 조례에서 시장이 사무를 민간에 위탁할 수 있도록 하는 규정을 두고 있다고 하더라도, 민간위탁의 남용을 방지하고 그 효율성과 공정성을 담보하기 위하여 위탁 여부 등에 대한 의회의 동의를 얻을 필요성은 여전히 남아 있음을 고려한다면, 개별 조례에서 시장이 사무를 민간에 위탁할 수 있도록 하는 근거 규정을 두고 있는 경우를 민간위탁조례 제6조제1호의 “조례에서 민간위탁 사무로 정한 경우”로 이해하기는 어려울 것으로 보입니다(각주: 법제처 2019. 6. 12. 의견제시 19-0187 참조).
위와 같은 점들을 종합해 볼 때 개별 조례에서 시장이 사무를 민간에 위탁할 수 있도록 하는 근거 규정을 두고 있는 경우를 민간위탁조례 제6조제1호의 “조례에서 민간위탁 사무로 정한 경우”로 보아 해당 사무의 민간위탁에 대한 의회의 동의를 받은 것으로 보기는 어려울 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「안양시 사무의 민간위탁 조례」
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “민간위탁”이란 각종 법령 또는 조례에 규정된 안양시장(이하 “시장”이라 한다)의 사무 중 일부를 안양시(이하 “시”라 한다) 산하기관이 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에 맡겨 그의 책임 아래 행사하도록 하는 것을 말한다.
2. ～ 4. (생 략)
제3조(적용범위) 민간위탁사무에 대하여 다른 법령 또는 조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례가 정하는 바에 따른다.
제6조(의회동의 및 보고) 시장은 제4조제1항 각 호의 사무에 대해 민간위탁을 하고자 하는 경우에는 국가·도위임사무는 그 위임기관의 장·도지사의 승인을, 자치사무는 안양시의회(이하 “의회”라 한다)의 동의를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 의회의 동의를 받은 것으로 본다.
1. 조례에서 민간위탁 사무로 정한 경우
2. 수탁기간 1년 이하의 일회성 사무로서 예산의 의결을 받은 경우
3. 청소, 방호 등 연간 반복적 사무로서 예산의 의결을 받은 경우
4. 민간위탁 사무의 재위탁 또는 재계약 시 의회 소관 상임위원회에 보고한 경우. 다만, 재위탁 또는 재계약 시 의회의 동의를 받은 때로부터 6년이 경과한 후 최초로 도래하는 경우에는 의회의 동의를 받아야 한다.
5. 그 밖에 연간 위탁금액 5천만원 이하의 사무로서 의회에 보고한 경우
제15조(위탁계약의 체결) ① 시장은 수탁기관이 선정되면 제13조에 따라 수탁기관 선정 사실을 공고한 날부터 15일이 지난 후(제14조제1항에 따라 이의신청이 있는 경우에는 같은 조 제3항에 따라 이의신청에 대한 결정이 완료된 후를 말한다)에 다음 각 호의 내용을 포함하여 수탁기관과 계약을 체결하여야 하며, 계약내용은 반드시 공증을 하여야 한다.
1. 수탁기관의 명칭 및 주소
2. 민간위탁 사무 및 그 내용
3. 위탁기간
4. 민간위탁 사무의 운영 절차 및 기준
5. 위탁 수수료 또는 비용 부담에 관한 사항
6. 수탁기관의 의무
7. 관리·감독 및 평가에 관한 사항
8. 위탁계약의 해지 및 해제에 관한 사항
9. 재위탁 금지에 관한 사항
10. 그 밖에 위탁사무의 수행을 위하여 시장이 필요하다고 인정하는 사항
② 수탁기관은 사업의 전부 또는 일부를 제3자에게 다시 위탁할 수 없다. 다만, 관계법령에 재위탁의 근거가 있으며, 시로부터 사전 승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다.
③ 제1항제3호에 따른 위탁기간은 3년 이내로 한다. 다만, 해당사무의 관계법령에서 달리 정할 경우에는 그에 따른다.
④ 시장은 수탁기관과 위탁계약을 체결한 경우에는 소관 민간위탁 사무의 내용, 근거, 수탁기관 등을 시 홈페이지에 공개하여야 한다.
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