이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 이 때 그 사무란 「지방자치법」제13조제1항에서 말하는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 의미하는바(각주: 대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조), 귀 군에서는 인구감소·지방소멸 극복, 균형발전 및 자립적 발전을 목적으로 활동하는 주민단체를 지원하는 사무가 지방자치단체의 사무인지에 대하여 질의하신 것으로 보입니다.
살피건대 「인구감소지역 지원 특별법」 제1조에서 이 법은 인구감소 위기 대응을 위한 지방자치단체의 자율적·주도적 지역발전 등에 관한 사항을 규정함으로써 인구감소지역의 정주 여건을 개선하고 지역의 활력을 도모하여 국가 균형발전에 기여하는 것을 목적으로 한다고 규정하면서, 같은 법 제16조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 지역의 여건과 특성을 고려하여 지역 주민 및 지역사회 역량 강화를 위하여 다음 각 호의 사항에 관한 시책을 추진할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제4호에서는 “그 밖에 지역사회 역량 강화 등을 위하여 필요한 사항”을 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체는 제1항에 따른 시책을 추진하는 사회적기업, 협동조합, 마을기업 등 단체, 법인 등에 행정적·재정적 지원을 할 수 있다고 규정하고 있는 점, 「국가균형발전 특별법」 제3조에서는 국가 및 지방자치단체는 지역 간의 균형 있는 발전과 지역의 특성에 맞는 자립적 발전을 위하여 필요한 예산을 확보하고 지역주도의 관련 시책을 수립·추진하여야 한다고 규정하고 있는 점 등에 비추어보면 지역의 인구감소·지방소멸 극복, 균형발전 및 자립적 발전을 목적으로 활동하는 주민단체를 지원하는 사무는 지방자치단체의 사무로 볼 수 있을 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 지역의 인구감소·지방소멸 극복, 균형발전 및 자립적 발전을 목적으로 활동하는 주민단체에 대한 보조금 지원이 「지방재정법」 제17조제1항에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다.
먼저 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별적인 법률상 근거가 필요할 것인데, 「인구감소지역 지원 특별법」 제16조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 지역의 여건과 특성을 고려하여 지역 주민 및 지역사회 역량 강화를 위하여 다음 각 호의 사항에 관한 시책을 추진할 수 있다고 규정하면서 같은 조 제2항에서는 지방자치단체는 제1항에 따른 시책을 추진하는 사회적기업, 협동조합, 마을기업 등 단체, 법인 등에 행정적·재정적 지원을 할 수 있다고 규정하고 있으나, 지역의 인구감소·지방소멸 극복, 균형발전 및 자립적 발전을 목적으로 활동하는 주민단체의 구체적인 사업이 「인구감소지역 지원 특별법」 제16조제1항에 따른 시책에 해당하는지 및 해당 주민단체가 같은 조 제2항에 따라 같은 조 제1항 에 따른 시책을 추진하는 단체, 법인 등에 해당하는지 여부가 불분명하므로 같은 법 제16조의 규정을 근거로 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는지 여부를 판단하기는 어려워 보입니다.
다음으로 지역의 인구감소·지방소멸 극복, 균형발전 및 자립적 발전을 목적으로 활동하는 주민단체에 대한 보조금 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다.
그런데 “지방자치단체가 권장하는 사업”에 해당하는지는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).
이와 관련하여 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(각주: 청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결 참조) 주민들이 일상생활을 영위하는 데 필수불가결한 시설의 설치 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 해당 시설의 설치사업이 사실상 어렵게 되는 경우(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서 인구감소·지방소멸 극복, 균형발전 및 자립적 발전을 목적으로 활동하는 주민단체에 대한 보조금 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고 지방자치단체의 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 그 판단에 따라 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
「인구감소지역 지원 특별법」
제1조(목적) 이 법은 인구감소 위기 대응을 위한 지방자치단체의 자율적·주도적 지역발전과 국가 차원의 지역 맞춤형 종합지원 체계를 구축하고, 지방자치단체 간 및 국가와 지방자치단체 간 연계·협력 활성화 방안과 인구감소지역에 대한 특례 등을 규정함으로써 인구감소지역의 정주 여건을 개선하고 지역의 활력을 도모하여 국가 균형발전에 기여하는 것을 목적으로 한다.
제16조(주민 및 지역 역량 강화) ① 국가와 지방자치단체는 지역의 여건과 특성을 고려하여 지역 주민 및 지역사회 역량 강화를 위하여 다음 각 호의 사항에 관한 시책을 추진할 수 있다.
1. 산학연 협력 활성화에 관한 사항
2. 지역사회 역량 강화를 위한 전문인력 양성에 관한 사항
3. 대학·기업·연구소·비영리단체·지방자치단체 등의 교류·협력의 활성화에 관한 사항
4. 그 밖에 지역사회 역량 강화 등을 위하여 필요한 사항
② 지방자치단체는 제1항에 따른 시책을 추진하는 사회적기업, 협동조합, 마을기업 등 단체, 법인 등에 행정적·재정적 지원을 할 수 있다.
③ 지방자치단체는 제2항에 따른 지원을 할 때 해당 지역의 주민참여도를 고려하여 우선 지원 대상을 선정·지원할 수 있다.
「국가균형발전 특별법」
제3조(국가 및 지방자치단체의 책무) 국가 및 지방자치단체는 지역 간의 균형 있는 발전과 지역의 특성에 맞는 자립적 발전을 위하여 필요한 예산을 확보하고 지역주도의 관련 시책을 수립·추진하여야 한다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2.·3. (생 략)
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
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