이유
「지방자치법」 제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 법령의 범위란 법령에 위반되지 않는 범위 내를 의미하고, 그 사무란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하는바, 조례 제정을 위해서는 자치사무나 단체위임사무에 해당해야 하고, 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
「다문화가족지원법」 제2조제1호에서는 “다문화가족”이란 「재한외국인 처우 기본법」(이하 “외국인처우법”이라 한다) 제2조제3호의 결혼이민자와 「국적법」 제2조부터 제4조까지의 규정에 따라 대한민국 국적을 취득한 자로 이루어진 가족(가목) 또는 「국적법」 제3조 및 제4조에 따라 대한민국 국적을 취득한 자와 같은 법 제2조부터 제4조까지의 규정에 따라 대한민국 국적을 취득한 자로 이루어진 가족(나목)을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “결혼이민자등”이란 다문화가족의 구성원으로서 외국인처우법 제2조제3호의 결혼이민자(가목) 또는 「국적법」 제4조에 따라 귀화허가를 받은 자(나목)를 말한다고 규정하고 있으며, 외국인처우법 제2조제1호에서 “재한외국인”이란 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자로서 대한민국에 거주할 목적을 가지고 합법적으로 체류하고 있는 자를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제3호에서는 “결혼이민자”란 대한민국 국민과 혼인한 적이 있거나 혼인관계에 있는 재한외국인을 말한다고 규정하고 있습니다.
한편 「전라남도교육청 다문화교육 진흥 조례」 제2조제2호에서는 “다문화가족 학생”이란 외국인처우법 제2조제1호의 재한외국인(가목), 외국인처우법 제2조제3호의 결혼이민자(나목), 「국적법」 제3조 및 제4조에 따라 대한민국 국적을 취득한 사람(다목), 또는 그 밖에 전라남도에 거주하는 외국인(라목)의 자녀로서 「유아교육법」 제2조제2호의 유치원 또는 「초·중등교육법」 제2조에 따른 각급 학교에 재학 중인 학생을 말한다고 규정하고 있고, 「전라남도교육청 다문화학생 이중언어 교육 조례안」 제2조제1호에서는 “다문화학생”이란 「전라남도교육청 다문화교육 진흥 조례」 제2조제2호에 따른 학생을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2호에서는 “부모 언어”란 다문화학생 부 또는 모의 모국어를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3호에서는 “이중언어 교육”이란 다문화학생에게 한국어와 부모 언어를 교육하는 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제6조제1항에서는 교육감은 다문화학생 이중언어 교육을 위하여 다문화학생 이중언어 동아리 운영 등의 사업을 추진할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이 사안에서는 전라남도교육감으로 하여금 「전라남도교육청 다문화교육 진흥 조례」 제2조제2호에 따른 다문화가족 학생에게 한국어와 부모 언어를 교육하는 이중언어 교육에 관한 사업을 할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 「다문화가족지원법」 제10조제2항에서는 국가와 지방자치단체는 다문화가족 구성원인 아동·청소년이 학교생활에 신속히 적응할 수 있도록 교육지원대책을 마련하여야 하고, 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도의 교육감은 다문화가족 구성원인 아동·청소년에 대하여 학과 외 또는 방과 후 교육 프로그램 등을 지원할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 국가와 지방자치단체는 다문화가족 구성원인 18세 미만인 사람의 초등학교 취학 전 보육 및 교육 지원을 위하여 노력하고, 그 구성원의 언어발달을 위하여 한국어 및 결혼이민자등인 부 또는 모의 모국어 교육을 위한 교재지원 및 학습지원 등 언어능력 제고를 위하여 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조에서는 지방자치단체의 교육·과학·기술·체육 그 밖의 학예(이하 “교육·학예”라 한다)에 관한 사무는 특별시·광역시 및 도(이하 “시·도”라 한다)의 사무로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제18조제1항에서는 시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로 시·도에 교육감을 둔다고 규정하고 있으며, 같은 법 제20조에서는 교육감은 교육·학예에 관한 관장 사무로 교육과정의 운영에 관한 사항(제6호) 및 평생교육, 그 밖의 교육·학예진흥에 관한 사항(제8호) 등을 규정하고 있는 점을 종합해 볼 때, 「전라남도교육청 다문화교육 진흥 조례」에 따른 “다문화가족 학생”에 대한 이중언어 교육 사업은 전라남도교육감이 수행하는 전라남도의 자치사무에 해당할 것으로 보입니다.
다음으로 「지방자치법」 제28조제1항에서 말하는 ‘법령의 범위에서’라는 의미는 ‘법령에 위반되지 아니하는 범위에서’라는 의미로 풀이되는 것으로서, 특정 사항에 관하여 국가 법령이 이미 존재할 경우에도 그 규정의 취지가 반드시 전국에 걸쳐 일률적인 규율을 하려는 것이 아니라 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하고 있다고 해석될 때에는 조례가 국가 법령에서 정하지 아니하는 사항을 규정하고 있다고 하더라도 이를 들어 법령에 위반되는 것이라고 할 수가 없을 것입니다(각주: 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조).
살피건대, 「다문화가족지원법」 제10조제3항에서 “다문화가족” 구성원에게 한국어 및 결혼이민자등인 부 또는 모의 모국어 교육을 위한 교재지원 및 학습지원 등 언어능력 제고를 위하여 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 「다문화가족지원법」 제10조제3항의 취지가 같은 법에 따른 “다문화가족” 구성원 외에 추가적으로 “다문화가족” 구성원에 해당하지 않는 외국인처우법에 따른 “재한외국인” 등의 자녀에게 이중언어 교육사업을 실시할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정하는 것을 배제하려는 의도로 보이지 않고, 그러한 내용의 조례가 법령이 의도하는 목적과 효과를 저해한다고 보기도 어려우므로(각주: 법제처 2023. 3. 15. 의견제시 23-0074 참조) 해당 내용을 정하는 조례는 법령에 위반된다고 할 수 없을 것입니다.
따라서, 전라남도교육감으로 하여금 「전라남도교육청 다문화교육 진흥 조례」 제2조제2호에 따른 다문화가족 학생에게 한국어와 부모 언어를 교육하는 이중언어 교육에 관한 사업을 할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「다문화가족지원법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “다문화가족”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 가족을 말한다.
가. 「재한외국인 처우 기본법」 제2조제3호의 결혼이민자와 「국적법」 제2조부터 제4조까지의 규정에 따라 대한민국 국적을 취득한 자로 이루어진 가족
나. 「국적법」 제3조 및 제4조에 따라 대한민국 국적을 취득한 자와 같은 법 제2조부터 제4조까지의 규정에 따라 대한민국 국적을 취득한 자로 이루어진 가족
2. “결혼이민자등”이란 다문화가족의 구성원으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
가. 「재한외국인 처우 기본법」 제2조제3호의 결혼이민자
나. 「국적법」 제4조에 따라 귀화허가를 받은 자
3. “아동·청소년”이란 24세 이하인 사람을 말한다.
제10조(아동·청소년 보육·교육) ① 국가와 지방자치단체는 아동·청소년 보육·교육을 실시함에 있어서 다문화가족 구성원인 아동·청소년을 차별하여서는 아니 된다.
② 국가와 지방자치단체는 다문화가족 구성원인 아동·청소년이 학교생활에 신속히 적응할 수 있도록 교육지원대책을 마련하여야 하고, 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도의 교육감은 다문화가족 구성원인 아동·청소년에 대하여 학과 외 또는 방과 후 교육 프로그램 등을 지원할 수 있다.
③ 국가와 지방자치단체는 다문화가족 구성원인 18세 미만인 사람의 초등학교 취학 전 보육 및 교육 지원을 위하여 노력하고, 그 구성원의 언어발달을 위하여 한국어 및 결혼이민자등인 부 또는 모의 모국어 교육을 위한 교재지원 및 학습지원 등 언어능력 제고를 위하여 필요한 지원을 할 수 있다.
④ 「영유아보육법」 제10조에 따른 어린이집의 원장, 「유아교육법」 제7조에 따른 유치원의 장, 「초·중등교육법」 제2조에 따른 각급 학교의 장, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관의 장은 아동·청소년 보육·교육을 실시함에 있어 다문화가족 구성원인 아동·청소년이 차별을 받지 아니하도록 필요한 조치를 하여야 한다.
「유아교육법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.
1. “유아”란 만 3세부터 초등학교 취학전까지의 어린이를 말한다.
2. “유치원”이란 유아의 교육을 위하여 이 법에 따라 설립·운영되는 학교를 말한다.
3. “보호자”란 친권자·후견인 그 밖의 자로서 유아를 사실상 보호하는 자를 말한다.
4. 삭제
5. 삭제
6. “방과후 과정”이란 제13조제1항에 따른 교육과정 이후에 이루어지는 그 밖의 교육활동과 돌봄활동을 말한다.
「초·중등교육법」
제2조(학교의 종류) 초·중등교육을 실시하기 위하여 다음 각 호의 학교를 둔다.
1. 초등학교
2. 중학교·고등공민학교
3. 고등학교·고등기술학교
4. 특수학교
5. 각종학교
「지방교육자치에 관한 법률」
제2조(교육·학예사무의 관장) 지방자치단체의 교육·과학·기술·체육 그 밖의 학예(이하 “교육·학예”라 한다)에 관한 사무는 특별시·광역시 및 도(이하 “시·도”라 한다)의 사무로 한다.
제18조(교육감) ①시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로 시·도에 교육감을 둔다.
②교육감은 교육·학예에 관한 소관 사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 해당 시·도를 대표한다.
제20조(관장사무) 교육감은 교육·학예에 관한 다음 각 호의 사항에 관한 사무를 관장한다.
1. ∼ 5. (생 략)
6. 교육과정의 운영에 관한 사항
7. (생 략)
8. 평생교육, 그 밖의 교육·학예진흥에 관한 사항
9. ∼ 17. (생 략)
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
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