이유
「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있습니다.
이 사안의 경우 충주시장으로 하여금 “그 밖에 시민의 삶과 밀접한 관계가 있는 사항으로 의회 의장이 보고가 필요하다고 판단하는 경우”에 사전에 충주시의회에 보고하도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지에 관한 사안으로 보여집니다.
일반적으로 보고의 경우 반드시 의회의 의결이나 의견에 일률적으로 따라야 하는 등 법적 구속이 있는 것은 아니고, 지방의회의 효율적이고 적절한 심의를 보조하기 위해 지방자치단체장의 사전 보고가 필요한 경우도 있을 수 있으므로 지방의회에 사전에 보고할 사항을 조례로 규정하는 것이 반드시 지방자치단체장의 고유권한을 침해한다고 보기는 어려울 것입니다.
다만 자치법규인 조례는 입법의 일반적인 원칙인 법규의 명확성을 확보함으로써 법규가 통일적이고 안정적으로 집행될 수 있도록 규정되어야 할 것이고, 더욱이 지방자치단체장이 의회에 보고해야 할 사항 등 지방자치단체장의 고유권한을 침해할 소지가 있는 조례의 경우에 대해서는 보다 엄격히 살펴볼 필요가 있다고 할 것입니다.
법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행을 배제할 수 있는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있을 것인데, “그 밖에 시민의 삶과 밀접한 관계가 있는 사항”은 지나치게 추상적이어서 구체성을 결여하고 있을 뿐만 아니라, 광범위하여 자의적으로 해석될 여지가 있는 것으로 판단됩니다.
또한 집행기관을 비판, 감시, 견제하기 위한 권한은 의결기관인 지방의회에 있는 것이지 지방의회 의장을 포함한 의원 개인에게 있는 것이 아니고, 「지방자치법」 제58조에서 의장이 지방의회를 대표한다고 함은 조직적·의전적인 의미에서 의회를 대표한다는 것일 뿐 의회의 의사를 대표할 수 있다는 것이 아님에도 불구하고, 충주시장으로 하여금 “의회 의장”이 보고가 필요하다고 판단하는 경우에 충주시의회에 보고하도록 하는 것은 지방의회 의장으로 하여금 의회의 의사를 대표하도록 하는 취지의 내용이어서 적절하지 않은 측면이 있습니다.
위와 같은 점들을 고려할 때 충주시장으로 하여금 “그 밖에 시민의 삶과 밀접한 관계가 있는 사항으로 의회 의장이 보고가 필요하다고 판단하는 경우”에 사전에 충주시의회에 보고하도록 하는 내용을 조례로 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이므로 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
제48조(서류제출 요구) ① 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.
② 위원회가 제1항의 요구를 할 때에는 지방의회의 의장에게 그 사실을 보고하여야 한다.
③·④ (생 략)
제51조(행정사무처리상황의 보고와 질의응답) ① 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 답변할 수 있다.
② 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 한다. 다만, 특별한 이유가 있으면 지방자치단체의 장은 관계 공무원에게 출석·답변하게 할 수 있다.
③ (생 략)
제58조(의장의 직무) 지방의회의 의장은 의회를 대표하고 의사(議事)를 정리하며, 회의장 내의 질서를 유지하고 의회의 사무를 감독한다.
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