이유
「남동구 야생조류 충돌 예방 조례안」 제1조에서는 이 조례는 인천광역시 남동구(이하 “남동구”라 한다)에 설치된 건축물의 유리창이나 투명방음벽 등의 시설물에 야생조류가 충돌하여 부상을 입거나 폐사하는 것에 대한 저감 방안 마련을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제2조제1호에서는 “야생조류”란 산과 들 또는 강 등 자연 상태에서 서식하는 조류의 종(種)을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제7조제1항에서는 인천광역시 남동구청장(이하 “구청장”이라 한다)은 야생조류 충돌이 예상되는 외벽이 유리창으로 되어 있는 건축물이나 투명방음벽 등의 시설물의 건축주 또는 소유주, 관리자 등(이하 “건축주 등”이라 한다)에게 야생조류 충돌 예방 및 저감대책을 실시하도록 권고할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 구청장은 제1항에 따라 야생조류 충돌 예방 및 저감대책을 실시하는 건축주 등에게 사업 추진에 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다.
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무, 즉 자치사무와 단체위임사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 이와 관련하여 「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」(이하 “야생생물법”이라 한다) 제2조제1호에서는 “야생생물”이란 산·들 또는 강 등 자연상태에서 서식하거나 자생(自生)하는 동물, 식물, 균류·지의류(地衣類), 원생생물 및 원핵생물의 종(種)을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제2항에서는 지방자치단체는 지역적 특성에 따라 관할구역의 야생생물 보호와 그 서식환경 보전을 위한 대책을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있고, 「지방자치법」 제13조제2항제4호사목에서는 자연보호활동을 지방자치단체의 사무 중 하나로 예시하고 있는 점을 고려할 때, 야생조류 충돌 예방 및 저감대책을 마련하고 지원하는 사무는 남동구의 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
한편, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로 위와 같은 지원이 「지방재정법」 제17조제1항에 해당하는지를 살펴볼 필요가 있습니다.
살피건대, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 야생생물법 제4조제2항에서 지방자치단체는 지역적 특성에 따라 관할구역의 야생생물 보호와 그 서식환경 보전을 위한 대책을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있으나 이를 재정지원의 명시적인 근거로 볼 수는 없을 것으로 보이고, 야생조류 충돌 예방 및 저감대책을 마련하고 지원하는 사무가 「지방자치법」 제13조제2항제4호사목에 따른 자치사무에 해당하더라도 해당 규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 법률에 규정이 있는 경우라고 보기는 어렵습니다(각주: 대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결; 법제처 2023. 4. 19. 의견제시 23-0031 참조).
다음으로 「남동구 야생조류 충돌 예방 조례안」 제7조제2항에 따라 구청장이 야생조류 충돌 예방 및 저감대책을 실시하는 건축주 등에게 사업 추진에 필요한 비용을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).
이와 관련하여 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(각주: 청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결 참조) 주민들이 일상생활을 영위하는 데 필수불가결한 시설의 설치 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 해당 시설의 설치사업이 사실상 어렵게 되는 경우(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서, 구청장이 야생조류 충돌 예방 및 저감대책을 실시하는 건축주 등에게 사업 추진에 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 것인지는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하고, 남동구의 재정적 상황 등을 종합적으로 검토한 후 귀 구의 정책적 판단에 따라 결정해야 할 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 관련 법령】
「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “야생생물”이란 산·들 또는 강 등 자연상태에서 서식하거나 자생(自生)하는 동물, 식물, 균류·지의류(地衣類), 원생생물 및 원핵생물의 종(種)을 말한다.
2. ∼ 9. (생 략)
제4조(국가 등의 책무) ① 국가는 야생생물의 서식실태 등을 파악하여 야생생물 보호에 관한 종합적인 시책을 수립·시행하고, 야생생물 보호와 관련되는 국제협약을 준수하여야 하며, 관련 국제기구와 협력하여 야생생물의 보호와 그 서식환경의 보전을 위하여 노력하여야 한다.
② 지방자치단체는 야생생물 보호를 위한 국가의 시책에 적극 협조하여야 하며, 지역적 특성에 따라 관할구역의 야생생물 보호와 그 서식환경 보전을 위한 대책을 수립·시행하여야 한다.
③ 모든 국민은 야생생물 보호를 위한 국가와 지방자치단체의 시책에 적극 협조하는 등 야생생물 보호를 위하여 노력하여야 한다.
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① (생 략)
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. ∼ 3. (생 략)
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치·관리
가. ∼ 바. (생 략)
사. 자연보호활동
아. ∼ 더. (생 략)
5. ∼ 7. (생 략)
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② (생 략)
③ 삭제
「지방재정법 시행령」
제29조(기부·보조의 제한) ① 삭제
②법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.
③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④ 삭제
⑤법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
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