이유
「지방자치법」 제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 법령의 범위란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고, 그 사무란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하는바, 조례 제정을 위해서는 자치사무나 단체위임사무에 해당해야 하고, 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
먼저 「노인복지법」 제4조제1항에서 지방자치단체는 노인의 보건 및 복지증진의 책임이 있으며, 이를 위한 시책을 강구하여 추진하여야 한다고 규정하고 있고, 「대한노인회 지원에 관한 법률」(이하 “대한노인회법”이라 함) 제3조에서 지방자치단체는 대한노인회의 조직과 활동에 관하여 필요한 편의를 제공하고 협조·지원할 수 있다고 규정하고 있으며, 「지방자치법」 제13조제2항제2호라목에서 노인의 보호와 복지증진을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있는바, 대한노인회 울주군 지회 및 울주군 관할 내 경로당의 활성화를 위하여 대한노인회 울주군 지회 읍·면 분회장과 울주군 관할 내 경로당의 회장(이하 “분회장등”이라 함)에게 활동비를 지원하는 것은 울주군 소관 사무에 해당하는 것으로 볼 여지가 있습니다.
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 울주군이 분회장등에게 매월 일정 금액의 활동비를 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지를 판단하기 위해서는 해당 내용이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지를 살펴볼 필요가 있습니다.
살피건대 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 분회장등에게 활동비를 지원할 수 있도록 하는 개별적인 법률상 근거가 필요하다고 할 것인데(각주: 대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117판결 참조), 대한노인회법 제5조제1항, 「노인복지법」 제47조 및 같은 법 시행령 제24조제1항제3호에서는 “대한노인회에 대하여 그 조직과 활동에 필요한 비용”이나 경로당을 포함한 “노인복지시설의 설치·운영에 필요한 비용”에 대한 지원 근거 외에 분회장등의 ‘개인’에게 활동비라는 보조금을 지원할 수 있는 근거 규정은 두고 있지 않고, 「노인복지법」 제4조에서는 노인 보건 및 복지증진에 대한 지방자치단체의 일반적인 책무만을 규정하고 있을 뿐이며, 해당 사무가 「지방자치법」 제13조제2항제2호라목에 따른 자치사무에 해당한다고 하더라도 같은 법 규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기 어려우므로, 분회장등에게 활동비를 지원하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하지 않는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2018. 12. 6. 회신 의견제시 18-0258; 법제처 2020. 2. 3. 회신 의견 20-0012 참조).
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다.
그런데 “지방자치단체가 권장하는 사업”에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례)입니다.
이와 관련하여 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(각주: 청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결 참조) 주민들이 일상생활을 영위하는 데 필수불가결한 시설의 설치 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 해당 시설의 설치사업이 사실상 어렵게 되는 경우(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
그런데 이 사안의 경우 앞서 검토한 바와 같이 대한노인회법 제5조제1항에서는 지방자치단체가 “대한노인회에 대하여 그 조직과 활동에 필요한 비용”을 보조할 수 있도록 규정하고 있고, 노인복지법령에서 노인복지시설로서 경로당의 “설치·운영에 필요한 비용”을 보조할 수 있도록 근거를 두는 한편, 분회장등의 개인에 대하여는 별도의 지원 근거를 두지 않은 점과 이와 같이 경로당 시설이나 대한노인회 단체에 대하여 울주군이 비용을 보조할 수 있음에도 불구하고 이와는 별도로 분회장등에게 매월 일정 금액의 활동비를 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우”에 해당한다고 하기 어려운 측면이 있는 점 등에 비추어 보면, 해당 내용을 조례에 규정함에 있어 신중을 기할 필요가 있을 것으로 보입니다(각주: 법제처 2018. 12. 6. 회신 의견제시 18-0258; 법제처 2020. 2. 3. 회신 의견 20-0012 참조).
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① (생 략)
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. (생 략)
2. 주민의 복지증진
가. ∼ 다. (생 략)
라. 노인·아동·장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진
마. ∼ 차. (생 략)
3. ∼ 7. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
「노인복지법」
제4조(보건복지증진의 책임) ①국가와 지방자치단체는 노인의 보건 및 복지증진의 책임이 있으며, 이를 위한 시책을 강구하여 추진하여야 한다.
②국가와 지방자치단체는 제1항의 규정에 의한 시책을 강구함에 있어 제2조에 규정된 기본이념이 구현되도록 노력하여야 한다.
③노인의 일상생활에 관련되는 사업을 경영하는 자는 그 사업을 경영함에 있어 노인의 보건복지가 증진되도록 노력하여야 한다.
제36조(노인여가복지시설) ①노인여가복지시설은 다음 각 호의 시설로 한다.
1. (생 략)
2. 경로당 : 지역노인들이 자율적으로 친목도모·취미활동·공동작업장 운영 및 각종 정보교환과 기타 여가활동을 할 수 있도록 하는 장소를 제공함을 목적으로 하는 시설
3.·4. (생 략)
②(생 략)
제47조(비용의 보조) 국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 의하여 노인복지시설의 설치·운영에 필요한 비용을 보조할 수 있다.
「대한노인회 지원에 관한 법률」
제3조(협조 및 지원) 국가 또는 지방자치단체는 대한노인회의 조직과 활동에 관하여 필요한 편의를 제공하고 협조·지원할 수 있다.
제5조(비용의 보조 등) ① 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 대한노인회에 대하여 그 조직과 활동에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조하거나 그 업무수행에 필요한 지원을 할 수 있다.
② (생 략)
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② ∼ ③ (생 략)
「지방재정법 시행령」
제29조(기부·보조의 제한) ①·② (생 략)
③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④·⑤ (생 략)
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