이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것입니다(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조).
「지방공무원법」 제79조에 따르면 지방자치단체의 장과 지방의회의 의장은 공무원으로서 직무에 특히 성실하거나 사회에 공헌한 공적이 뚜렷한 사람에게는 조례로 정하는 바에 따라 표창을 행한다고 규정하고 있고, 「지방자치법」 제106조에 따르면 지방자치단체의 장으로 특별시에 특별시장, 광역시에 광역시장, 특별자치시에 특별자치시장, 도와 특별자치도에 도지사를 두고, 시에 시장, 군에 군수, 자치구에 구청장을 둔다고 규정하고 있으며, 같은 법 제131조에 따르면 하부행정기관의 장으로 자치구가 아닌 구에 구청장, 읍에 읍장, 면에 면장, 동에 동장을 둔다고 규정하고 있으며, 같은 법 제132조제1항에 따르면 자치구가 아닌 구의 구청장은 일반직 지방공무원으로 보하되, 시장이 임명한다고 규정하고 있습니다.
이와 관련하여, 「지방자치법」 제2조 및 제3조에 따르면 자치구가 아닌 구의 구청장은 ‘독립적인 법인격을 가진 지방자치단체의 한 종류로서의 구’가 아니라, ‘인구 50만 이상의 시’에 둘 수 있는 시의 하부행정기관으로서 시장의 사무를 지역적으로 분담·처리한다고 할 것입니다(각주: 법제처 2011. 2. 24. 회신 11-0018 해석례 참조).
살피건대 「지방공무원법」 제79조에 따른 표창의 취지는 인사권자인 지방자치단체의 장이나 지방의회 의장이 그 소속 공무원의 직무에 대한 성실성 또는 사회에 공헌한 공적 등을 고려하여 해당 공무원에게 수여하는 것이라는 점, 「지방공무원법」 제79조에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 지방자치단체의 장이나 지방의회 의장이 표창을 행할 때 적용되는 절차나 방법 등에 관한 사항이라 할 것이지 표창권자 자체를 변경하거나 추가하도록 하는 취지는 아니라고 할 것인 점, 표창을 받을 수 있는 “공무원”에는 청주시장이 일반직 지방공무원 중에서 임명하는 청주시의 하부행정기관인 자치구가 아닌 구의 구청장도 포함된다고 할 것인 점(「지방자치법」 제132조제1항), 자치구가 아닌 구의 구청장은 “시장의 지휘·감독을 받아” 소관 국가사무와 지방자치단체의 사무를 맡아 처리하고 소속 직원을 지휘·감독한다는 점(「지방자치법」 제133조), 그 밖에 「지방공무원법」에서는 지방자치단체장 외에 자치구가 아닌 구의 구청장으로 하여금 해당 구 소속 공무원에 대하여 표창권한을 행사할 수 있도록 하거나 지방자치단체장의 표창권한을 위임할 수 있도록 한 근거 규정도 없는 점, 또한 표창권한의 위임의 적절성 여부는 별론으로 하더라도 비록 「지방자치법」 제117조제1항에 따라 조례로 해당 표창권한을 자치구가 아닌 구의 구청장에게 위임하는 경우에도 위임의 법리상 해당 자치구가 아닌 구 소속 공무원에게 행사하는 표창권한은 더 이상 청주시장의 권한이 아닌 구청장의 권한이 되어 청주시장 외에 추가적으로 자치구가 아닌 구의 구청장에게도 표창권한을 부여하려는 당초 의도와 부합하지 않게 된다는 점 등을 종합하면, 질의요지와 같이 「지방공무원법」에 따른 표창을 청주시장 외에 추가적으로 구청장이 행하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 상위법령의 취지에 비추어 볼 때 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
따라서 질의요지와 같이 「지방공무원법」에 따른 표창을 청주시장 외에 추가적으로 자치구가 아닌 구에 두는 구청장도 행하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방공무원법」
제79조(표창) 지방자치단체의 장과 지방의회의 의장은 공무원으로서 직무에 특히 성실하거나 사회에 공헌한 공적이 뚜렷한 사람에게는 조례로 정하는 바에 따라 표창을 행한다.
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
제106조(지방자치단체의 장) 특별시에 특별시장, 광역시에 광역시장, 특별자치시에 특별자치시장, 도와 특별자치도에 도지사를 두고, 시에 시장, 군에 군수, 자치구에 구청장을 둔다.
제131조(하부행정기관의 장) 자치구가 아닌 구에 구청장, 읍에 읍장, 면에 면장, 동에 동장을 둔다. 이 경우 면·동은 행정면·행정동을 말한다.
제132조(하부행정기관의 장의 임명) ① 자치구가 아닌 구의 구청장은 일반직 지방공무원으로 보하되, 시장이 임명한다.
② 읍장·면장·동장은 일반직 지방공무원으로 보하되, 시장·군수 또는 자치구의 구청장이 임명한다.
제133조(하부행정기관의 장의 직무권한) 자치구가 아닌 구의 구청장은 시장, 읍장·면장은 시장이나 군수, 동장은 시장(구가 없는 시의 시장을 말한다)이나 구청장(자치구의 구청장을 포함한다)의 지휘·감독을 받아 소관 국가사무와 지방자치단체의 사무를 맡아 처리하고 소속 직원을 지휘·감독한다.
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