이유
「지방자치법」상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적·사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이고(각주: 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53판결; 법제처 2023. 4. 25. 의견제시 23-0025 참조), 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57판결; 법제처 2023. 4. 25. 의견제시 23-0025 참조).
「지방공기업법」 제76조제1항에서는 지방자치단체는 제2조의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공단을 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에 따라 준용되는 같은 법 제49조제2항에서는 지방자치단체는 지방공단을 설립하는 경우 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정하여야 한다고 규정하고 있는데, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다고 보아야 할 것이므로 지방공단의 설립·운영에 관한 사항을 조례로 정함에 있어 상위 법령에 위반되는 내용을 규정할 수는 없다고 할 것입니다.
한편 「지방공기업법」 제76조제2항에 따라 준용되는 제66조제2항에서는 지방공단은 결산 완료 후 결산서를 작성하여 대통령령으로 정하는 서류 및 지방자치단체의 장이 지정하는 공인회계사의 회계감사보고서를 첨부하여 지체 없이 지방자치단체의 장에게 보고하여 승인을 받아야 한다고 규정하고 있는바, 지방자치단체의 장이 보고받은 결산서를 지방의회에 제출하여 승인을 받도록 하거나 조례로 이를 정할 수 있도록 위임한 사항은 없는 것으로 보입니다.
살피건대 「지방공기업법」 제66조제2항 및 제76조제2항에 따라 지방자치단체장은 지방공단으로부터 결산서를 보고받고, 승인을 할 권한을 갖는 것으로 보이는바, 지방자치단체장이 지방공단으로부터 보고받은 결산서를 지방의회에 제출하여 승인을 받도록 하는 것은 지방의회가 지방공단의 결산 승인에 적극적으로 관여할 수 있게 함을 내용으로 하는 것으로서, 「지방자치법」이 정한 의결기관과 집행기관 사이의 권한분리 및 배분의 취지에 배치될 뿐만 아니라 지방자치단체장으로 하여금 지방공단으로부터 보고받은 결산서를 승인하도록 한 「지방공기업법」에 위배될 소지가 있다고 할 것입니다.
따라서 지방자치단체의 장으로 하여금 지방공단으로부터 보고 받은 결산서를 지방의회에 제출하여 승인을 받도록 하는 내용을 조례로 규정할 수는 없을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「지방공기업법」
제49조(설립) ① 지방자치단체는 제2조에 따른 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공사(이하 “공사”라 한다)를 설립할 수 있다. 이 경우 공사를 설립하기 전에 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 도지사 및 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다)는 행정안전부장관과, 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다)은 관할 특별시장·광역시장 및 도지사와 협의하여야 한다.
② 지방자치단체는 공사를 설립하는 경우 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정하여야 한다.
③·④ (생 략)
제51조(법인격) 공사는 법인으로 한다.
제66조(결산) ① 공사는 매 사업연도의 결산을 해당 사업연도가 끝난 후 2개월 이내에 완료하여야 한다.
② 공사는 결산 완료 후 결산서를 작성하여 대통령령으로 정하는 서류 및 지방자치단체의 장이 지정하는 공인회계사의 회계감사보고서를 첨부하여 지체 없이 지방자치단체의 장에게 보고하여 승인을 받아야 한다.
제76조(설립·운영) ① 지방자치단체는 제2조의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공단(이하 “공단”이라 한다)을 설립할 수 있다.
② 공단의 설립·운영에 관하여는 제49조부터 제52조까지, 제53조제1항, 제56조제1항 및 제3항, 제57조, 제58조, 제58조의2, 제59조부터 제63조까지, 제63조의2부터 제63조의8까지, 제64조, 제64조의2, 제64조의4, 제64조의5, 제65조, 제65조의2, 제66조, 제66조의2, 제68조, 제69조, 제71조, 제71조의2부터 제71조의4까지, 제72조 및 제73조, 제75조의2부터 제75조의4까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “공사”는 “공단”으로, “사장”은 “이사장”으로, “사채”는 “공단채”로 본다.
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