기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조제1항에 따른 가축사육 제한에 관한 내용의 조례를 지방의회 의원이 발의할 수 있는지?
  
  나. 소에 대한 가축사육 거리제한을 한시적(6개월)으로 완화하는 내용의 조례를 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  이 사안의 경우 가축사육 제한에 관한 내용의 조례를 지방의회 의원이 발의할 수 있을 것입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  
  가. 질의 가에 대하여
  
  「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제76조제1항에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 조례로 정하는 수 이상의 지방의회의원의 찬성으로 발의한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항부터 제5항까지에서는 의안의 발의절차 등에 관하여 규정하고 있습니다. 따라서 지방의회 의원이 발의하려는 조례안이 지방자치단체장의 고유권한에 관한 것으로서 상위법령에서 그러한 조례안의 제안권까지 지방자치단체장에게 전속적으로 부여한 것이 아닌 한, 지방의회 의원은 「지방자치법」이 정한 절차에 따라 해당 조례안을 발의할 수 있다고 할 것입니다.
  
  이 사안에서 가축사육의 제한이 지방자치단체장의 고유권한에 관한 것인지와 관련하여, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하, “가축분뇨법”이라 한다) 제8조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하고 있으나, 위 규정은 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 가축사육 제한에 관하여 전속적인 고유권한을 부여한 것이라기보다는, 지방자치단체장에게 가축사육 제한에 관한 집행권이 있음을 의미하는 것이라고 보아야 할 것입니다. 뿐만 아니라 가축분뇨법에서는 가축사육 제한에 관한 조례안의 제안권을 지방자치단체장에게 전속적으로 부여하는 내용을 규정하고 있지 않습니다.
  
  따라서 양양군의회 의원은 법령에 위반되지 않는 범위에서 가축분뇨법 제8조제1항에 따른 가축사육 제한에 관한 내용의 조례를 「지방자치법」에서 규정한 절차에 따라 발의할 수 있을 것입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  가축분뇨법 제8조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(제1호) 등 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  이처럼 가축분뇨법 제8조제1항에서 지역주민의 생활환경보전 등이라는 목적을 위하여 지방자치단체에서 조례로 가축사육 제한구역을 지정할 수 있도록 하면서 가축사육 제한구역의 지정 요건으로 ‘생활환경의 보호가 필요한 지역’ 등이라는 추상적ㆍ개방적 개념을 규정한 취지는 가축사육 제한구역 지정으로 인한 지역주민의 재산권 제약 등을 고려하여 법률에서 지정기준의 대강과 한계를 설정하되, 구체적인 세부기준은 각 지방자치단체의 실정 등에 맞게 전문적ㆍ기술적 판단과 정책적 고려에 따라 합리적으로 정하도록 한 것입니다.
  
  즉 지방자치단체에서 가축사육 제한구역을 조례로 정하는 경우 지방자치단체의 개별적인 실정 등을 고려하여 어떤 방법으로 제한구역을 지정하여 운영하는 것이 가장 합리적인지 판단할 수 있는 재량이 있으므로, 주거밀집지역 등에서 가축사육으로 인해 장래 발생할 수 있는 주민 생활환경의 침해로부터 주민을 보호하기 위해 필요하다고 판단되는 특정 정책을 선택한 경우 그 정책이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치와 비교했을 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 해당 정책은 폭넓게 존중되어야 할 것입니다.
  
  따라서 양양군은 가축분뇨법 제8조제1항 각 호에 규정된 지역에서 가축사육 제한의 필요성 및 그 정도, 관할구역의 환경상태 또는 가축사육 실태 등을 고려하여 일정한 구역에서 사육할 수 있는 가축의 종류ㆍ수 및 그 밖의 제한내용을 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다. 다만 이 경우에도 완화된 규제의 적용 기준에 합리성이 있는지 여부와 소와 그 외의 가축을 사육하는 주민 간의 형평성 문제에 대해서 신중하게 검토한 후 양양군에서 정책적 판단에 따라 관련 내용을 조례에 규정할지 여부를 결정해야 할 것으로 보입니다.
  
  
  【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
  
  「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」
  제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다.
  1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역
  2. 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역
  3. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정ㆍ고시된 수변구역
  4. 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역
  5. 제2항에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청한 지역
  ② 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제7조제1항에 따라 가축분뇨실태조사를 한 지역과 제1항제2호부터 제4호까지의 지역 중 가축분뇨 등으로 인하여 수질 및 수생태계의 보전에 위해(危害)가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역의 경우 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 해당 지역을 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청할 수 있다.
  ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 지정ㆍ고시한 구역(이하 “가축사육제한구역”이라 한다)에서 가축을 사육하는 자에게 축사의 이전, 그 밖에 위해 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있다.
  ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 축사의 이전을 명할 때에는 1년 이상의 유예기간을 주어야 하며, 대통령령으로 정하는 기준 및 절차에 따라 이전에 따른 재정적 지원, 부지 알선 등 정당한 보상을 하여야 한다.
  ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가축사육제한구역의 변경 또는 해제가 필요하다고 인정되는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가축사육제한구역을 변경하거나 해제하고 이를 고시하여야 한다. 다만, 제1항제5호에 따른 가축사육제한구역의 경우에는 그 지정ㆍ고시를 요청한 환경부장관 또는 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다.
  
  「지방자치법」
  제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. ~ 2. (생 략)
  3. 농림ㆍ수산ㆍ상공업 등 산업 진흥
  가. 못ㆍ늪지ㆍ보(洑) 등 농업용수시설의 설치 및 관리
  나. 농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물의 생산 및 유통 지원
  다. 농업자재의 관리
  라. 복합영농의 운영ㆍ지도
  마. 농업 외 소득사업의 육성ㆍ지도
  바. 농가 부업의 장려
  사. 공유림 관리
  아. 소규모 축산 개발사업 및 낙농 진흥사업
  자. 가축전염병 예방
  차. 지역산업의 육성ㆍ지원
  카. 소비자 보호 및 저축 장려
  타. 중소기업의 육성
  파. 지역특화산업의 개발과 육성ㆍ지원
  하. 우수지역특산품 개발과 관광민예품 개발
  4. ~ 7. (생 략)
  제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  ② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
  제76조(의안의 발의) ① 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 조례로 정하는 수 이상의 지방의회의원의 찬성으로 발의한다.
  ② 위원회는 그 직무에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출할 수 있다.
  ③ 제1항 및 제2항의 의안은 그 안을 갖추어 지방의회의 의장에게 제출하여야 한다.
  ④ 제1항에 따라 지방의회의원이 조례안을 발의하는 경우에는 발의 의원과 찬성 의원을 구분하되, 해당 조례안의 제명의 부제로 발의 의원의 성명을 기재하여야 한다. 다만, 발의 의원이 2명 이상인 경우에는 대표발의 의원 1명을 명시하여야 한다.
  ⑤ 지방의회의원이 발의한 제정조례안 또는 전부개정조례안 중 지방의회에서 의결된 조례안을 공표하거나 홍보하는 경우에는 해당 조례안의 부제를 함께 표기할 수 있다.