기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 교육감이 대안교육기관의 학생에게 체육복 구입비를 지원하는 내용을 조례로 정할 수 있는지?
  
  나. 교육감이 해당 지방자치단체 내에 주민등록을 두고 타 지방자치단체 소재의 학교 또는 대안교육기관에 재학 중인 학생에게 체육복 구입비를 지원하는 내용을 조례로 정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  
  가. 질의 공통사항
  
  「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 대해 조례를 제정할 수 있습니다.
  
  한편 「지방자치법」 제106조에서는 지방자치단체의 집행기관으로 지방자치단체의 장을 두도록 규정하면서 같은 법 제135조에서는 지방자치단체의 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위해 별도의 기관을 두고 해당 기관의 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 규정하고 있습니다. 이에 따라 「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “교육자치법”이라 한다) 제18조제1항에서는 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예(이하 “교육ㆍ학예”라 한다)에 관한 사무의 집행기관으로 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 “시ㆍ도”라 한다)에 교육감을 둔다고 규정하면서 같은 법 제20조에서 교육ㆍ학예에 관한 사무를 교육감의 관장사무로 규정하고 있습니다. 따라서 특정 사무의 집행기관을 교육감으로 규정하려면 그 사무가 교육ㆍ학예에 관한 사무여야 합니다.
  
  이와 관련하여 개별ㆍ구체적으로 어떤 사무가 “교육ㆍ학예”에 관한 사무에 포함되는지 판단할 수 있는 구체적인 기준이 「지방자치법」이나 교육자치법에 명시되어 있지는 않으므로 어떤 사무를 교육ㆍ학예에 관한 사무로 볼 것인지는 사무의 성격, 목적, 관련 법령의 규정 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.
  
  살피건대 「지방자치법」 제13조제2항에서는 교육의 진흥에 관한 사무(제5호)를 자치사무로 예시하고 있는데, 체육복 구입비에 대한 학생 및 학부모의 경제적ㆍ심리적인 부담이 학교교육여건에 영향을 미친다는 점을 고려할 때 체육복 구입비 지원은 이러한 부담을 덜어줌으로써 학생들이 학습에 전념하고 평등하게 교육을 받을 수 있는 교육여건을 형성하기 위한 것으로 교육의 진흥에 관한 사무에 해당한다고 볼 수 있습니다.
  
  그리고 교육자치법 제20조에서는 평생교육, 그 밖의 교육ㆍ학예진흥에 관한 사항(제8호), 학교체육ㆍ보건 및 학교환경정화에 관한 사항(제9호) 및 그 밖에 해당 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사항과 위임된 사항(제17호)를 교육감의 관장사무로 규정하고 있고, 「지방자치단체 교육비특별회계 예산편성 운용에 관한 규칙」 제2조에서도 시ㆍ도 교육감은 교육복지의 증진(제2호)등을 고려하여 지방교육예산을 편성하도록 규정하고 있다는 점 등에 비추어보면 학생에 대한 체육복 구입비의 지원은 자치사무 중에서도 교육ㆍ학예에 관한 사무에 해당한다고 볼 수 있습니다.
  
  한편 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 보아야 할 것인바, 「초ㆍ중등교육법」 제60조의4 및 같은 법 시행령 제104조의2에서는 국가 및 지방자치단체가 학생에게 지원할 수 있는 비용의 범위 및 지원 대상을 특정하여 규정하고 있으나, 이는 경제적으로 생활이 곤란한 학생에 대한 교육비 지원 근거를 법적으로 명시한 것이지 해당 규정이 지방자치단체가 지원할 수 있는 비용의 범위와 지원 대상을 제한하는 것으로 보기는 어렵고, 해당 기준에 해당하지 않은 학생에게 체육복 구입비를 지원하는 것이 「초ㆍ중등교육법」 제60조의4에 따른 지원 목적과 효과를 저해하는 것으로 보기도 어려우므로 질의요지와 같은 내용을 조례에 정하는 것이 상위법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다.
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  「대안교육기관에 관한 법률」(이하 “대안교육기관법”이라 한다)은 대안교육기관의 설치ㆍ운영 등에 대한 법적 근거를 마련하여 학생을 보호하고, 모든 국민이 능력과 적성에 따라 평등하게 교육받을 권리를 보장하기 위해 마련된 법률로서, 같은 법 제2조제2호에 따르면 대안교육기관이란 「초ㆍ중등교육법」 제4조에 따른 인가를 받지 않고 같은 법 제5조에 따라 등록하여 대안교육을 실시하는 시설ㆍ법인 또는 단체를 의미합니다.
  
  그리고 대안교육기관법에 따르면 대안교육기관을 설립ㆍ운영하려는 자는 교육감에게 등록하여야 하고(제5조), 교육감은 대안교육기관 등록운영위원회의 심의를 거쳐 대안교육기관의 등록을 취소할 수 있으며(제7조), 관할 학교 학생의 교육을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 대안교육기관의 장에게 교육과정을 편성하고 운영하도록 할 수 있고(제13조제1항), 대안교육기관이 시설ㆍ설비 및 그 밖의 사항에 관하여 관계 법령 또는 해당 대안교육기관의 학칙을 위반한 경우에는 대안교육기관의 장에게 기간을 정하여 그 시정을 명할 수 있는 등(제20조) 교육감에게 대안교육기관의 등록, 취소, 운영, 감독 등에 관한 권한을 부여하고 있습니다.
  
  이러한 점을 종합적으로 고려할 때에 대안교육기관 학생에 대한 지원을 「초ㆍ중등교육법」 제2조에 따른 학교 학생에 대한 지원과 다르게 보아 자치사무에 해당하지 않는다고 보기는 어려울 것입니다.
  
  다음으로 질의요지와 같은 재정지원과 관한 내용을 조례로 제정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 살펴보면, 우선 같은 제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요하고, 해당 사무가 자치사무에 해당하더라도 그것만으로는 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
  
  살피건대 대안교육기관법에서는 대안교육기관에 대한 재원지원을 할 수 있는 개별적인 법률상 근거를 두고 있지는 않고, 「지방자치법」 제13조제2항제5호 및 교육자치법 제20조를 근거 규정으로 들어 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어려울 것으로 보입니다.
  
  그리고 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
  
  따라서 인천광역시교육감이 관할구역 내 대안교육기관 학생에게 예산의 범위에서 체육복 구입비를 보조하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 지원 사업의 내용, 지원 대상의 성격, 해당 사업이 인천광역시의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 인천광역시 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 검토한 후, 귀 시의 판단에 따라 조례입안 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  「지방자치법」 제16조에서는 지방자치단체의 구역에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제17조제2항에서는 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다고 규정하고 있는바, 지방자치단체의 자치권은 원칙적으로 그 지역적 관할과 인적 관할의 범위에 미친다고 보아야 할 것입니다.
  
  이와 같은 점을 고려하면 타 지방자치단체 소재의 학교에 재학 중인 학생이더라도 해당 지방자치단체의 구역에 주민등록을 둔 학생은 주민으로서 그 지방자치단체로부터 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다고 볼 수 있을 것이고, 만일 그 학생이 「초ㆍ중등교육법」 제2조에 따른 학교가 아닌 대안교육기관에 재학 중이라고 하더라도 해당 지방자치단체의 구역에 주민등록을 두었다면 달리 볼 것은 아니라고 할 것입니다.
  
  따라서 교육감이 해당 지방자치단체 내에 주민등록을 두고 타 지방자치단체 소재의 학교 또는 대안교육기관에 재학 중인 학생에게 체육복 구입비를 지원하는 내용을 조례로 규정하는 것이 제한된다고 보기는 어려울 것입니다.
  
  다음으로 질의요지와 같은 재정지원과 관한 내용을 조례로 제정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는지 살펴보면, 「초ㆍ중등교육법」 제60조의4에서는 국가 및 지방자치단체가 학생에게 교육비를 지원할 수 있다고 규정하고 있으나 지원 대상을 특정하여 규정하고 있으므로 이를 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 보기는 어렵고 질의 가에서 살펴본 바와 같이 「지방자치법」 제13조제2항제5호 및 교육자치법 제20조를 근거 규정으로 들어 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어려울 것으로 보입니다.
  
  그리고 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것인바 귀 시는 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것이 타당한지 여부에 대해서 종합적으로 검토한 후 귀 시의 판단에 따라 조례 입안 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  
  
  【의견제시 관련 법령】
  
  「대안교육기관에 관한 법률」
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. (생 략)
  2. “대안교육기관”이란 「초ㆍ중등교육법」 제4조에 따른 인가를 받지 아니하고 이 법 제5조에 따라 등록하여 대안교육을 실시하는 시설ㆍ법인 또는 단체(이하 “시설등”이라 한다)를 말한다.
  제5조(대안교육기관의 설립ㆍ운영의 등록 등) ① 대안교육기관을 설립ㆍ운영하려는 자는 대안교육에 필요한 교사(체육장을 포함한다)와 교지 등 대통령령으로 정하는 시설 및 설비와 다음 각 호의 사항이 기재된 서류를 갖추어 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도 교육감(이하 “교육감”이라 한다)에게 등록하여야 한다.
  1. 목적
  2. 명칭
  3. 위치
  4. 교육목표
  5. 학칙
  6. 경비와 유지방법
  7. 교육과정 운영계획서
  8. 교직원 배치계획서
  9. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
  ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대안교육기관으로 등록할 수 없다.
  1. 외국 대학 입학을 주된 목적으로 하는 시설등
  2. 주된 언어가 외국어이거나 외국어 학습을 목적으로 하는 시설등
  3. 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」 제6조에 따라 학원으로 등록한 시설
  4. 그 밖에 사회 통념에 위배되어 대안교육기관으로 등록하기 부적절하다고 대통령령으로 정하는 시설등
  ③ ∼ ⑤ (생 략)
  
  「지방자치법」
  제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. (생 략)
  2. 주민의 복지증진
  가. ∼ 차. (생 략)
  차. 지방공기업의 설치 및 운영
  3. ㆍ 4. (생 략)
  5. 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥
  가. ∼ 마. (생 략)
  6. ㆍ 7. (생 략)
  제16조(주민의 자격) 지방자치단체의 구역에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.
  제17조(주민의 권리) ① (생 략)
  ② 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다.
  ③ (생 략)
  제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  ② (생 략)
  제106조(지방자치단체의 장) 특별시에 특별시장, 광역시에 광역시장, 특별자치시에 특별자치시장, 도와 특별자치도에 도지사를 두고, 시에 시장, 군에 군수, 자치구에 구청장을 둔다.
  제135조(교육ㆍ과학 및 체육에 관한 기관) ① 지방자치단체의 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 둔다.
  ② (생 략)
  
  「지방교육자치에 관한 법률」
  제18조(교육감) ①시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 둔다.
  ②교육감은 교육ㆍ학예에 관한 소관 사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 해당 시ㆍ도를 대표한다.
  제20조(관장사무) 교육감은 교육ㆍ학예에 관한 다음 각 호의 사항에 관한 사무를 관장한다.
  1. 조례안의 작성 및 제출에 관한 사항
  2. 예산안의 편성 및 제출에 관한 사항
  3. 결산서의 작성 및 제출에 관한 사항
  4. 교육규칙의 제정에 관한 사항
  5. 학교, 그 밖의 교육기관의 설치ㆍ이전 및 폐지에 관한 사항
  6. 교육과정의 운영에 관한 사항
  7. 과학ㆍ기술교육의 진흥에 관한 사항
  8. 평생교육, 그 밖의 교육ㆍ학예진흥에 관한 사항
  9. 학교체육ㆍ보건 및 학교환경정화에 관한 사항
  10. 학생통학구역에 관한 사항
  11. 교육ㆍ학예의 시설ㆍ설비 및 교구(敎具)에 관한 사항
  12. 재산의 취득ㆍ처분에 관한 사항
  13. 특별부과금ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ분담금 및 가입금에 관한 사항
  14. 기채(起債)ㆍ차입금 또는 예산 외의 의무부담에 관한 사항
  15. 기금의 설치ㆍ운용에 관한 사항
  16. 소속 국가공무원 및 지방공무원의 인사관리에 관한 사항
  17. 그 밖에 해당 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사항과 위임된 사항