이유
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등의 개발행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 같은 항 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
이에 따라 국토계획법 시행령 제56조제1항에서는 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 국토교통부장관은 같은 조 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다고 규정하고 있으며, 별표 1의2 제2호가목(3)에서 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있다고 규정하고 있고, 국토교통부 훈령 제1375호 개발행위허가운영지침 1-2-2에서는 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 국토계획법, 같은 법 시행령에서 위임하거나 정한 범위 안에서 도시ㆍ군계획조례를 마련하거나 법령 및 이 지침에서 정한 범위 안에서 별도의 지침을 마련하여 개발행위허가제를 운영할 수 있다. 이 경우 도시ㆍ군계획조례로 정한 기준은 이 지침에 우선하여 적용한다.”고 규정하고 있습니다.
한편 「익산시 도시계획조례안」(이하 “익산시조례안”이라 함) 제1조에서는 국토계획법, 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙 및 관계 법령에서 조례로 정하도록 한 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하면서, 제19조의2제1항에서 태양광발전시설에 대한 개발행위허가는 지정문화재 경계로부터 500미터 이내에 입지하지 아니할 것(제6호) 등의 기준에 적합해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 “국가 또는 지방자치단체 및 공공기관으로부터 사업비를 지원받아 설치하는 경우”이거나 “주민 소득증대를 위한 농촌태양광사업, 마을기업형 에너지 자립 마을 조성사업의 경우”에는 이러한 태양광발전시설에 관한 개발행위허가 기준을 적용하지 않을 수 있도록 규정하고 있습니다.
이와 관련하여 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다고 할 것인데, 국토계획법 및 같은 법 시행령에서는 개발행위허가의 기준에 대해 법령에서 정한 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있는바, 익산시에서는 국토계획법령에서 위임하거나 정한 범위에서 조례로 태양광 발전시설에 관한 개발행위허가 기준을 구체적으로 정할 수 있고 이 경우 개발행위허가를 위해 갖추어야 할 요건뿐만 아니라 그 요건에 대한 예외 사유도 정할 수 있다고 할 것입니다.
이 사안의 경우 위에서 살펴본 국토계획법령의 위임에 따라 익산시에서 조례로 정한 태양광 발전시설의 개발행위허가 기준을 적용하지 않는 예외 사유로 “국가 또는 지방자치단체 및 공공기관으로부터 사업비를 지원받아 설치하는 경우” 또는 “주민 소득증대를 위한 농촌태양광사업, 마을기업형 에너지 자립 마을 조성사업의 경우”를 규정하려는 것인바, 이러한 경우를 예외 사유로 규정할 합리적인 필요성이 있다면 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다만 익산시조례안 제19조의2제3항의 의미가 같은 조 제1항 각 호의 모든 기준을 적용 배제할 수 있다는 의미인지 아니면 일부 기준을 적용 배제할 수 있다는 의미인지, 그리고 농촌태양광사업과 마을기업형 에너지 자립마을조성사업이 구체적으로 어떤 사업을 말하는지 명확히 규정할 필요가 있을 것으로 보입니다.
[관계 법령 등]
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.
1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다.
2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것
3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것
4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것
5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획 이 적절할 것
② (생 략)
③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다.
1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역
2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역
3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역
④ 삭제
⑤ 삭제
⑥ 삭제
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기 준은 별표 1의2와 같다.
② 법 제58조제3항제2호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 자연녹지지역을 말한다.
③ 법 제58조제3항제3호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다.
④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다.
「개발행위허가운영지침」
제2절 개발행위허가의 의의 및 운영원칙
1-2-2. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(이하 "허가권자"라 한다) 는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다), 법 시행령(이하 "영"이라 한다)에서 위임한 범위 안에서 도시ㆍ군계획조례를 마련하여 개발행위허가제를 운영할 수 있다. 이 경우 도시ㆍ군계획조례로 정한 기준은 이 지침에 우선하여 적용한다.
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