이유
조례를 비롯하여 각종 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그러기 위해서는 가능한 한 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다.
미지급용지에 대한 보상방법과 그 절차에 관하여 필요한 사항을 규정해 시민의 권익을 보호하기 위한 목적으로 제정된 「서울특별시 도로 및 하천 편입미지급용지 보상규칙」(이하 “서울시규칙”이라 함) 제2조제1항제1호에서는 서울특별시가 시행한 도로 및 하천에 관한 공공사업에 편입되었으나 “보상금”이 지급되지 아니한 토지 등을 미지급용지라 한다고 규정하고 있는데, 보상금의 범위에 대해서 명확히 규정하고 있지 않습니다.
그리고 서울시규칙에서는 보상결정된 토지의 보상금액에 대해 부동산의 적정가격 공시에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있는 “「부동산 가격공시에 관한 법률」(이하 “부동산공시법”이라 함)에 의한 2인 이상의 감정평가업자에 의한 감정평가액의 산술평균치로 한다(제9조제1항)”고 규정하고 있을 뿐인바, 보상금액의 결정을 토지의 가격으로 정하도록 하고 있어 토지의 취득에 대한 보상을 규정한 것으로 보이고, 사용 또는 권원 없는 사용으로 인한 부당이득에 대한 보상금에 관해서는 따로 규정하고 있지 않습니다.
이와 관련하여 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모하기 위해 제정된 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)을 살펴보면, 같은 법 제70조에서는 “취득하는 토지의 보상”에 대해 부동산공시법에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하도록 규정하고 있고, 같은 법 제71조에서는 “사용하는 토지의 보상”에 대해 그 토지와 인근 유사토지의 지료(地料), 임대료, 사용방법, 사용기간 및 그 토지의 가격 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하도록 규정하고 있어, 취득하는 토지의 보상에 대해서는 부동산공시법에 따르도록 하고 있고, 사용하는 토지의 보상에 대해서도 따로 규정을 두어 임대료 등을 고려하여 정하도록 규정하고 있습니다.
살피건대 토지보상법에 따른 보상금은 공익사업의 시행 등 적법한 공권력의 행사에 의한 재산상의 특별한 희생에 대하여 전체적인 공평부담의 견지에서 보상해 주는 손실보상의 일종으로 보이고, 부당이득은 「민법」 제741조에 따라 법률상 원인 없이 타인의 재산 또는 노무로 인하여 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 가한 자가 그 이익을 반환해야 하는 것이므로, 손실보상인 보상금은 「민법」에 따른 부당이득금과 구별되는 것으로 보입니다.
또한 대법원은 「토지수용법」상의 손실보상규정을 민사상의 손해배상까지 포함하는 것으로 보는 것은 확대해석이고, 수용재결에 의하여 수용의 효력이 발생하기도 전에 토지를 권원 없이 사용한 사실이 있다고 하더라도 이를 원인으로 하여 민사상 손해배상이나 부당이득의 반환을 구함은 별론으로 하고, 재결절차에서 그 손실보상을 구할 수는 없다고 설시한 점에 비추어보면, 사용에 대한 보상까지 명확히 규정하고 있는 토지보상법과 관련해서도 부당이득의 반환은 별도의 민사 소송 절차를 통해서 구해야 하는 것으로 보이는 측면이 있는바, 서울시규칙의 “보상금”에 토지와 관련된 부당이득금까지 포함된다고 하기는 어려울 것으로 보입니다.
[관계법령 및 자치법규 등]
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」
제2절 손실보상의 종류와 기준 등
제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의나 재결에 의하여 취득하는 토
지에 대하여는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(「한국은행법」 제86조에 따라 한국은행이 조사ㆍ발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말한다)과 그 밖에 그 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
② ~ ⑥ (생 략)
제71조(사용하는 토지의 보상 등) ① 협의 또는 재결에 의하여 사용하는 토지에 대하여는 그 토지와 인근 유사토지의 지료(地料), 임대료, 사용방법, 사용기간 및 그 토지의 가격 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
② 사용하는 토지와 그 지하 및 지상의 공간 사용에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용, 예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 국토교통부령으로 정한다.
「민법」
제741조(부당이득의 내용) 법률상 원인없이 타인의 재산 또는 노무로
인하여 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 가한 자는 그 이익을 반환하여야 한다.
「서울특별시 도로 및 하천 편입미지급용지 보상 규칙」
제2조(정의) ① 이 규칙에서 "미지급용지"라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다
1. 서울특별시(이하 "시"라 한다)가 시행한 도로 및 하천에 관한 공공사업(이하 "공공사업"이라 한다)에 편입되었으나 보상금이 지급되지 아니한 토지
2. 공공사업의 시행이 불분명하지만 소송(부당이득금반환청구, 임료청구, 손해배상청구 등)에서 시의 패소가 확정된 토지
3. 공공사업의 시행이 불분명하지만 미지급용지로 확정된 기존의 대법원판례와 유사하여 시의 승소가능성이 없는 토지
② (생 략)
제9조(보상금액결정) ① 제7조에 의하여 보상결정된 토지의 보상금액은 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 의한 2인이상의 감정평가업자(이하 "토지 등 평가자"라 한다)에 의한 감정평가액의 산술평균치로 한다.
② ~ ③ (생 략)
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