이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있습니다. 여기서 법령의 범위 란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고, 그 사무란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다.
먼저, 「지역사랑상품권 이용 활성화에 관한 법률」(이하 “지역사랑상품권법”이라 한다) 제1조에서 상품권의 건전한 유통질서를 확립하고 지역공동체 강화 및 지역경제 활성화에 기여함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 제15조제1항에서 지방자치단체는 지역사랑상품권의 활성화를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 지역사랑상품권의 발행ㆍ판매ㆍ환전 등 운영에 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「지방자치법」 제13조제2항제4호더목에서는 지역경제의 육성 및 지원을 지방자치단체 사무의 하나로 예시하고 있고, 같은 법 시행령 제10조 별표 1 제4호에서는 지역경제 육성을 위한 자금ㆍ세제 등의 지원을 시ㆍ군ㆍ자치구 사무로 정하고 있는 바, 지역 내 소비촉진을 위해 지역사랑상품권 이용 활성화 방안을 마련하고 지원하는 것은 철원군의 지역경제 육성 및 지원에 관한 자치사무로 보입니다.
이 사안에서 철원군수가 「철원사항 상품권 발행 및 운영 조례」(이하 “철원군조례”라 한다)에 지역사랑상품권 이용 활성화 방안으로 ‘지역 내 소비촉진 사업 지원’을 규정하려는 것은 「철원사항 상품권 발행 및 운영 조례 시행규칙」(이하 “철원군규칙”이라 한다)에 전자형 상품권 신규 가입자나 이용자에게 충전 형태로 보조금을 지급하는데 그 지원기준과 방법을 규정하기 위해서, 「지방재정법」 제17조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 해당 사업에의 지출근거를 조례에 직접 규정하기 위한 것으로 보입니다.
그런데, 철원군수가 조례에 ‘지역 내 소비촉진을 위한 지원(사업)’이라고 지출 근거를 규정할 경우, 그 내용이 지나치게 포괄적이어서 보조금 지출 대상을 한정할 수 없고, 개략적인 비용추계도 어려워 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향 등 지원 사업의 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단할 수가 없으므로 「지방재정법」 제17조제1항의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없을 것입니다.
따라서, 전자형 상품권 신규 가입자나 이용자에게 충전형태로 보조금을 지급하기 위한 근거로 철원군조례에 ‘지역 내 소비촉진을 위한 지원 사업’이라고만 규정하는 것은 적절하지 않다고 할 것이며, ‘전자형 상품권 신규 가입자 또는 이용자에게 일정 금액 이하(○○만원 이하)나 사용금액의 일정 비율 이내(○○퍼센트 이내)에서 충전 지원’ 등과 같이 철원군규칙에 규정될 내용이 예측 가능하도록 규정하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
나. 질의 나, 다의 공통사항
철원군수가 지역사랑상품권 활성화를 위한 지원 사업(전자형 상품권 이용자에 대한 인센티브 지원) 내용이 명확하고 구체적으로 조례에 직접 규정되어 있을 경우 지원사업의 세부적인 기준을 철원군의 규칙으로 정하는 것이 보조금의 “지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정”하여 보조금을 지출할 수 있도록 한 「지방재정법」제17조제1항 각 호 외의 부분 단서에 위반되는지가 문제됩니다.
「지방자치법」제29조에 따르면 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 지방자치단체의 규칙은 법령ㆍ조례에서 위임한 사항에 대하여 당연히 규정할 수 있지만, 위임이 없더라도 법령ㆍ조례의 집행에 필요한 사항에 대하여 규정할 수 있고, 지방자치단체장의 권한에 속하는 사무인 경우 자치사무ㆍ단체위임사무ㆍ기관위임사무 여부를 구분하지 아니하고 상위법령이나 해당 지방자치단체의 조례를 위반하지 아니하는 범위에서 규칙을 제정할 수 있다고 할 것입니다.
살피건대, 「지방재정법」제17조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 제4호에 따르면, “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 지출할 수 있도록 하되, 해당 사업의 보조금 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하여 보조금을 지출할 수 있도록 하고 있는바, 이와 같은 규정이 요구하고 있는 보조금 지출 요건은 보조금 지출 근거를 조례에 규정하라는 것이고 보조금 지출에 관한 모든 사항을 조례에만 규정하라는 것은 아닌 것으로 보입니다.
따라서, 조례에 보조금이나 공금 지출의 근거가 명확히 규정되어 있다면, 지방자치단체의 장은 이를 근거로 「지방자치법」제29조에 따라 조례에서 위임한 사항이나 그 시행에 필요한 세부적인 기준을 해당 지방자치단체 규칙으로 규정할 수 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
철원군수가 축하지원금이라는 명칭으로 전자형 상품권 신규가입자에게 5만원 이하를 충전 적립해주는 내용을 철원군규칙안에 입안하기 위해서는 지역사랑상품권법 등 상위 법령이나 철원군조례에 위반하지 않아야 할 것이며, 철원군조례의 시행에 필요한 사항을 규정하는 것이어야 할 것입니다.
이와 같은 규정을 입안하려는 취지는 철원군의 특수한 지역사정으로 인해 지역 내 유동인구가 많아 생활소비 물품을 관외에서 구입하는 등 지역자금의 역외 유출이 심각하여 이를 방지하고 지역 내 소비를 촉진하고, 지역경제 활성화를 도모하기 위한 것으로 보입니다.
따라서, 철원군수가 지역사랑상품권 활성화를 위한 지원 사업(전자형 상품권 이용자에 대한 인센티브 지원) 내용이 명확하고 구체적으로 조례에 규정되어 있다면, 전자형 상품권 신규가입자에게 5만원 이하를 충전 적립해주는 내용을 철원군규칙으로 규정하는 것이 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」과 지역경제 활성화에 기여함을 목적으로 하는 지역사랑상품권법 등 상위법령과 철원군조례에 위반된다고 보기는 어려울 것입니다.
다만, 철원군조례와 같은 조례 시행규칙에서 정하고 있는 할인판매 등 기존에 시행하고 있는 지역사랑상품권 활성화를 위한 지원 사업과 중복 여부 등을 신중히 검토하여 입안을 추진해야 될 것으로 보입니다.
라. 질의 다에 대하여
철원군수가 전자형 상품권 이용자에게 사용금액의 5% 이하를 충전 적립해주는 내용을 철원군규칙안에 입안하기 위해서는 지역사랑상품권법 등 상위 법령이나 철원군조례에 위반하지 않는 범위이어야 할 것이며, 철원군조례의 시행에 필요한 사항을 규정하는 것이어야 할 것입니다.
철원군수가 지역사랑상품권 활성화를 위한 지원 사업(전자형 상품권 이용자에 대한 인센티브 지원) 내용이 명확하고 구체적으로 조례에 규정되어 있다면, 전자형 상품권 이용자에게 사용금액의 5% 이하를 충전 적립해주는 내용을 철원군규칙으로 규정하는 것이 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」과 지역경제 활성화에 기여함을 목적으로 하는 지역사랑상품권법 등 상위법령과 철원군조례에 위반된다고 보기는 어려울 것입니다.
다만, 철원군조례와 같은 조례 시행규칙에서 정하고 있는 할인판매 등 기존에 시행하고 있는 지역사랑상품권 활성화를 위한 지원 사업과 중복 여부 등을 신중히 검토하여 입안을 추진해야 될 것으로 보입니다.
【관계법령 등】
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. ～ 3. (생략)
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리
가. ～ 너. (생략)
더. 지역경제의 육성 및 지원
5. ～ 7. (생략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
제29조(규칙) 지방자치단체의 장은 법령 또는 조례의 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다.
「지방자치법 시행령」
제10조(지방자치단체의 종류별 사무) ① 법 제14조제1항의 배분기준에 따른 지방자치단체의 종류별 사무는 별표 1과 같다. 다만, 법령에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 그에 따른다.
② ～ ④ (생략)
■ 지방자치법 시행령 [별표 1]
지방자치단체의 종류별 사무(제10조제1항 관련)
구 분
시ㆍ도 사무
시ㆍ군ㆍ자치구 사무
1. ～ 3. (생략)
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무
가.～너.(생략)
더.지역경제의 육성 및 지원
1) ～ 17) (생략)
1) 지역경제 육성 세부 계획의 수립ㆍ시행
2) 지방공업개발 장려 및 지원
3) 지방공업단지의 조성ㆍ관리
4) 지역경제 육성을 위한 자금ㆍ세제 등의 지원
5) ～ 14)
5. ～ 7. (생략)
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② ～ ③ (생략)
「지방재정법 시행령」
제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① 삭제
②법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.
③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④ ～ ⑤ (생략)
「지역사랑상품권 이용 활성화에 관한 법률」
제1조(목적) 이 법은 지역사랑상품권의 발행과 환전, 운영 등에 필요한 사항을 규정함으로써 지방자치단체가 발행하는 상품권의 건전한 유통질서를 확립하고, 지역공동체 강화 및 지역경제 활성화에 기여함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “지역사랑상품권”이란 지역상품권, 지역화폐 등 그 명칭 또는 형태와 관계없이 지방자치단체의 장이 일정한 금액이나 물품 또는 용역의 수량을 기재(전자적 또는 자기적 방법에 의한 기록을 포함한다. 이하 같다)하여 증표를 발행ㆍ판매하고, 그 소지자가 지방자치단체의 장 또는 가맹점(이하 “상품권발행자등”이라 한다)에 이를 제시 또는 교부하거나 그 밖의 방법으로 사용함으로써 그 증표에 기재된 내용에 따라 상품권발행자등으로부터 물품 또는 용역을 제공받을 수 있는 유가증권, 「전자금융거래법」 제2조제14호에 따른 선불전자지급수단 및 「여신전문금융업법」 제2조제8호에 따른 선불카드를 말한다.
2. “판매대행점”이란 지방자치단체의 장과 제6조제1항에 따른 협약을 체결하여 지역사랑상품권의 보관ㆍ판매ㆍ환전 등의 업무를 대행하는 「전자금융거래법」 제2조제3호에 따른 금융회사와 같은 조 제4호에 따른 전자금융업자를 말한다.
3. “가맹점”이란 제7조제1항에 따라 등록한 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
가. 지역사랑상품권을 사용한 거래에 의하여 물품을 판매하거나 용역을 제공하는 자(이하 “개별가맹점”이라 한다)
나. 개별가맹점을 위하여 지역사랑상품권의 환전을 대행하는 자(이하 “환전대행가맹점”이라 한다)
제4조(지역사랑상품권의 발행) ① 지방자치단체의 장은 지역경제 활성화 및 지역공동체 강화를 위하여 지역사랑상품권을 발행할 수 있다.
② 지역사랑상품권의 유효기간은 발행일부터 5년으로 한다. 다만, 지방자치단체의 장은 지역사랑상품권 소지자 등의 권리를 침해하지 아니하는 범위에서 조례로 정하는 바에 따라 유효기간을 단축하거나 연장하여 지역사랑상품권을 발행할 수 있다.
③ 지역사랑상품권의 유통 지역은 지역사랑상품권을 발행하는 지방자치단체의 장이 관할하는 행정구역으로 한다. 다만, 지방자치단체의 장은 필요한 경우 조례로 정하는 바에 따라 유통지역을 달리 정할 수 있다.
④ 그 밖에 지역사랑상품권의 종류, 권면금액, 기재사항 등 지역사랑상품권 발행에 필요한 사항은 조례로 정한다.
제15조(지역사랑상품권 활성화 지원) ① 국가와 지방자치단체는 지역사랑상품권의 활성화를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 지역사랑상품권의 발행ㆍ판매ㆍ환전 등 운영에 필요한 지원을 할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 조례로 정하는 비율의 범위에서 지역사랑상품권을 할인하여 판매할 수 있다.
③ 행정안전부장관 및 지방자치단체의 장은 이 법에 따른 지역사랑상품권 업무를 효율적으로 관리하고 이용 편의를 개선하기 위하여 전산관리시스템 구축 및 관련 프로그램의 개발과 보급에 노력하여야 한다.
「지역사랑상품권 이용 활성화에 관한 법률 시행령」
제5조(지역사랑상품권의 운영 지원) ① 국가는 법 제15조제1항에 따라 지역사랑상품권을 운영하는 지방자치단체에 지역사랑상품권의 운영지침 수립, 활성화를 위한 공모사업 실시, 홍보 및 적정 유통을 위한 현황관리 등 운영에 필요한 사항을 지원할 수 있다.
② 특별시ㆍ광역시ㆍ도(특별자치시와 특별자치도는 제외한다)는 법 제15조제1항에 따라 관할구역 안에 있는 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다)에 지역사랑상품권의 홍보 및 적정 유통을 위한 현황관리 등 운영에 필요한 행정적 지원을 할 수 있으며, 예산의 범위에서 지역사랑상품권의 발행ㆍ할인ㆍ판매ㆍ환전 및 홍보 등에 드는 비용을 지원할 수 있다.
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